新拆迁条例制定思路

统筹兼顾工业化、城镇化建设和土地房屋被征收群众的利益，努力把公共利益同被征收人个人利益统一起来。

通过明确补偿标准、补助和奖励措施，保护被征收群众的利益，使房屋被征收群众的居住条件有改善、原有生活水平不降低。

通过完善征收程序，加大公众参与，规定禁止建设单位参与搬迁，取消《城市房屋拆迁管理条例》行政机关自行强制拆迁的规定，加强和改进群众工作，把强制减到最少。

本报讯前天，国务院公布实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》。昨天，国务院法制办和住建部负责人透露，集体土地征收正在抓紧研究修改。对于条例中的法院强制执行模式，国务院法制办有关负责人表示，拟再同有关国家机关协商解决。

通过法院强执保护群众权益

新拆迁条例取消了行政强拆。按照原条例，政府既可以责成有关部门强制拆迁，也可以申请法院强制拆迁。

在条例征求意见过程中，有意见提出，为了提高征收工作的效率，保证建设活动的顺利进行，实行行政强制搬迁与司法强制搬迁并行的制度；还有意见提出，不同意由法院强制执行，认为法院执行力不足，法院独立性、公正性也难以保证，司法程序太慢。

中国政法大学法学院院长薛刚凌说：“过去往往是行政机关委托相关企业来搬迁。企业为实现经济利益，过程很不规范，强制搬迁过程中会出现一些恶性事件。条例实施后，行政机关只能到法院申请强制执行，制度设计者希望通过司法程序的设置来保障群众合法权益，把风险降到最低。”

法院强执模式拟协商确定

国务院法制办有关负责人介绍，全国人大常委会办公厅2009年8月向社会公开征求意见的《行政强制法（草案）（三次审议稿）》第十三条规定，行政强制执行由法律设定。本条例是行政法规，不宜再设定行政强制执行。因此，条例取消了行政机关自行强制拆迁的规定，规定由政府申请法院强制执行，这样有利于加强对政府征收补偿活动的制约，促使政府加强和改进群众工作。对法院强制执行的模式，行政法规也不宜规定，拟再同有关国家机关协商解决。对此，北大法学院教授姜明安等人提出，法院强制搬迁，可以由法院作出裁定，由政府有关部门执行，法院进行监督，即“裁执分离”。不过法院对政府提出的强制拆迁申请要严格审查，要慎重，不能“有求必应”。

－焦点集体土地征收

将修改土地管理法集体土地内容

新拆迁条例针对的是国有土地上的房屋征收与搬迁问题，对农村集体土地上房屋的征收与搬迁问题并未涉及。北大法学教授姜明安曾指出，当前，拆迁问题主要的是发生在农村集体土地上，应通过修改《土地管理法》对此予以规范。

昨天，国务院法制办负责人在回答“条例为什么没有对征收集体土地作出规定？”的问题时说，有意见认为，条例应一并解决集体土地和房屋征收问题。从调查了解的情况看，现在矛盾突出的确实主要在集体土地征收方面，但国有土地上的房屋征收和集体土地征收是分别由条例和土地管理法调整的，通过行政法规对征收集体土地作出规定是超越立法权限的。

该负责人表示，将会同有关部门抓紧对土地管理法有关集体土地征收和补偿的规定作出修改，由国务院尽早向全国人大常委会提出议案。

－公众意见

在条例制定过程中，两次征求公众意见，分别收到意见和建议65601条和37898条，还召开了45次各类座谈会，1150多人次参加讨论，最终形成了新拆迁条例（草案）。

被拆迁户补偿货币房屋均可

意见：增加政府补助和奖励的内容；明确被征收人可以选择补偿方式；建议征收补偿款专户存储；评估机构应当由征收方和被征收方协商一致确定。

意见：提出房地产价格评估机构的选择方式采用公开抽签、摇号等方式选择或者一方不参与的由另一方选定等，建议不能由市、县级政府规定选定办法；明确违法建筑的认定程序；认为住房保障的具体办法和停产停业损失补偿办法等不应由市、县级政府规定，建议由上级政府制定。

回应：《条例》采纳了这些意见，明确规定，市、县级政府应制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励；被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换；补偿根据类似房地产的价格评估，包括土地使用权的补偿；房地产价格评估机构由被征收人协商选定。其他建议也在条例中有所体现。

明确公共利益加强规划调控

意见：公共利益的界定过宽，主张具有商业性质、营利目的项目都不应当属于公共利益。

意见：对公共利益的规定还不够全面，主张凡是实施城市总体规划，为城市发展和建设进行的重大工程，由政府组织或者主导的住宅小区、经济开发区、工业园区、商业街区等城市建设，都应当属于公共利益。

回应：条例对于公共利益规定了6种情形加以明确，如国防和外交的需要；由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；由政府组织实施的公共事业需要等。记者易靖综合新华社

新拆迁条例的亮点

新拆迁条例有哪些亮点呢？补偿条款人性化、行政强拆被取消、拆迁许可证被废等亮点。

近日，记者经多方打听获悉，新拆迁条例《国有土地上房屋征收与补偿条例（草案）》自今年1月29日向社会公开征求意见以来，其后的立法节奏一直紧锣密鼓，高速运转。因所涉问题复杂、专业、敏感，相关立法部门召开的论证会、咨询会、座谈会等不下几十场，仅参与的专家学者、实际工作者就广泛涉及法律、经济、规划、土地、评估等领域以及律师界近千人之多，征集的书面意见前后更是高达近万份。

据悉，新版草案经反复酝酿修改多次已较成熟。其抢眼亮点不仅有补偿市场化人性化、房屋征收实施机构不得以营利为目的等体现，更爆行政强拆被取消。

有专家透露，与今年初公布的征求意见稿相比，在拆迁补偿、公共利益界定、征收程序以及强制搬迁等方面均有突破性进展。

补偿条款人性化

多年致力于房屋拆迁补偿研究的，中国房地产估价师与房地产经纪人学会副会长柴强这一年感到特别忙：相关立法部门组织的研究、论证、咨询、座谈我要参加，另外，相关立法部门给住建部提出的一系列相关问题研究我也参与其中。

看过新版草案的柴强颇为满意：补偿问题比年初的征求意见稿写得清楚多了。老百姓能很清楚地知道哪种情况应得到补偿，哪种情况不应得到补偿。

据介绍，草案坚持公平补偿，不让为公共利益做出贡献的被征收人比自愿在市场上进行房屋交易的人吃亏，而且还要居住条件有改善，生活水平不降低。

房屋征收补偿，包括了被征收房屋价值的补偿以及搬迁、临时安置和停产停业的损失。对被征收房屋的补偿不得低于类似房地产市场价格。

不光在补偿数额上，在补偿方式上也强调可选择的灵活多样。比如提供产权置换、回迁等。总体感觉草案比较强调补偿的人性化，满足个人需求。中国政法大学法学院院长薛刚凌教授说。她是参与拆迁立法较多的学者之一。

还有，住房条件很差的被征收人，除了按规定给予补偿外，住房保障还可优先安排，不用再排队等候；强拆之前，货币补偿或者提供产权调换房屋、周转用房必须到位。另外，草案要求补偿一律公开，这样可以打消大家互相猜疑、攀比心理。柴强表示。

就补偿问题，有专家认为，相关条款间透着一种意会的表达，即政府不会因为被征收人无正当理由一味拖延而给予更高的补偿，也不会因为被征收人不配合征收而故意压低补偿。

违法建筑补偿还是不补偿争议也较大。新版草案提出不搞一刀切。确认不应补偿的违法建筑，尤其是公告征收范围之后新建、扩建、改建的房屋，不予补偿。

补偿方面的条款相当明确。北京时代九和律师事务所合伙人王建文律师表示。

拆迁许可证作废

实施征收、补偿的主体只有一个，那就是政府。

据记者了解，新版草案在明确这一点的同时，还明确了房屋征收部门可以委托有关单位承担具体工作，如入户调查、与被征收人谈判等，但该单位不得以营利为目的。

明确政府征收，是对现行操作的彻底颠覆。把政府推到了前台。薛刚凌说。

现行的制度设计，政府是作为中间人，由拆迁人即开发商向政府申请拆迁许可，获批后由开发商实施拆迁。而成为拆迁主体的开发商，为了追求利润最大化，往往尽可能压缩拆迁补偿，加快拆迁进度，致使部分地区恶性事件时有发生。

按照草案，今后不允许开发商或者拆迁公司参与搬迁，这意味着以后拆迁许可证将彻底退出历史舞台。

薛刚凌说：征收的具体实施，实际是行政职能的延伸，因此这一机构应该是事业编，不得以营利为目的。对具体实施单位的征收与补偿行为，房屋征收部门应承担相应的法律责任。

行政强拆被取消

在记者的追问之下，北京大学法学院副院长沈岿教授证实，新版草案拿掉了行政强拆。

沈岿是去年向全国人大常委会递交关于审查《城市房屋拆迁管理条例》建议的北大5位法学专家之一，他参与拆迁立法直至目前。

取消行政强拆是他的一贯观点。沈岿说：在强制拆迁问题上，由法院来制约和监督政府，是应有的平衡。

有关强制拆迁的现行制度，是可选择的。政府既可以责成有关部门强制拆迁，也可以申请法院强制拆迁。据住建部统计，近几年来行政强制拆迁的比例平均为0．2％左右。虽然发生在强制拆迁中的恶性事件是少数，但影响极坏。

事实上，强制拆迁并不等于暴力拆迁。多数人已经搬迁，少数人拒绝搬迁的，将影响更大多数人的利益。因此，强制拆迁必需有，但是严禁采取断水、断电、断气、断路等方式逼迫被征收人搬迁。

王建文认为：既然政府是征收主体，作为一方当事人，如果既能决定征收补偿，又能决定强制拆迁，那岂不成了既当运动员又当裁判员了吗？逻辑上就说不过去。所以，以后政府一律要向法院申请强制拆迁。

法院不是房屋征收的当事人，立场相对中立、超脱，申请法院执行程序也更严格些。有专家分析，取消行政强拆客观上会使政府尽量减少申请强制拆迁，努力与被征收人达成补偿协议。

沈岿担心：地方上可能会有反对意见。

对新版草案的其他内容，沈岿以不便多说拒绝了记者的采访。

他预计：新拆迁条例可能再次征求意见，也可能直接公布。就一个条例，如果两次征求意见，那将是史无前例的。

有专家认为，时不我待，如果草案成熟，就应直接公布。

如果直接公布，那一定要充分说明理由，解惑释疑，公开立法意见取舍原因。总之，新拆迁条例应尽快出台，并公开说明理由。沈岿呼吁。