土地是农民最基本的生产资料和生活资料。涉及各种国家建设依法征用农民集体所有的土地，就意味着农业集体经济组织和农民不得不失去部分、甚至全部土地，失去他们赖于生产和生活的天然基础，这必然会因此给农业集体经济组织和农民的生产、生活造成相当大的影响。因此，为了依法保护农民集体经济组织及农民的财产不受侵犯，为了祢补被征地单位和农民由于土地征用而造成的损失，妥善安置被征地单位的生产和生活，国家确定了土地征用补偿制度。

然而，伴随社会的发展，土地征用的情况日见增多，从《中华人民共和国土地管理法》的规定来看，国家征用土地，被征地主体是农村集体经济组织和农民，对于有权享受征地补偿费用的主体，除确定地上附着物和青苗补偿费明确规定由农民个人所有外，其他补偿主体均是农村集体经济组织。一旦农村集体经济组织在补偿费用的分配上出现争议，如何确定纠纷中的主体问题是现阶段困扰司法实践的难题，本文就该问题提出笔者自己的观点，以供大家参考。

一、问题所在

1994年12月30日，最高人民法院在给江西省高级人民法院《关于王翠兰等六人与庐山区十里乡黄土岭村六组土地征用费分配纠纷一案的复函》中指出：你院关于王翠兰等六人与庐山区十里乡黄土岭村六组土地征用费分配纠纷一案的请示收悉。经我们研究认为：土地管理法明确规定，征用土地的补偿、安置补助费，除被征用土地上属于个人的附着物和青苗的补偿费付给个人外，其余由被征地单位用于发展生产和安排就业等事业。现双方当事人为土地征用费的处理发生争议，不属于法院受理案件的范围，应向有关机关申请解决。

上述复函仍然有效。依据上述复函，如果农民享有的集体土地承包经营权及责任田被征用，与征地单位发生纠纷，或者与农村集体经济组织在土地征用补偿费用分配上发生纠纷，人民法院是不予受理的。笔者认为：该复函在执行过程中存在诸多问题。

首先，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。据此，最高人民法院将这类纠纷直接规定为不属于受理范围有失偏颇，原因是：这类纠纷直接关系到农民自己的切身利益，而农村集体经济组织属于农民的自治组织，农民与农村集体经济组织之间关于土地纠纷源于双方的土地承包合同，属于平等民事主体之间设立、变更、终结民事行为的范围，如果人民法院不予受理，农民的利益就不能得到有效的保护；而我国《土地管理法》没有明确规定这类纠纷解决的途径，作为最终救济途径的诉讼活动，如果从程序上对其权利予以剥夺，显然有悖司法救济的初衷。

其次，依据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。该法规定了因土地承包发生纠纷的处理方式，同时也进一步确认了土地承包合同属于平等民事主体之间的法律关系的一种，当然属于人民法院受案范畴，而因土地承包合同履行期间，发生了国家征用土地的法律事实，并因此而发生了有关土地补偿费用的纠纷，属于土地承包经营发生的纠纷，如此看来，上述司法解释与国家法律发生的冲突，依据《中华人民共和国立法法》的有关规定，应当不予适用。

二、征地补偿费纠纷主体的确定

依据《中华人民共和国土地管理法》的规定，国家征地补偿费除少部分归农村集体所有外，其他部分收益人均是农民个人，因此，依据现有法律的规定，应从以下两个方面确定纠纷案件的主体：

（1）征地补偿纠纷的行政诉讼案件主体的确定《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。一般情况下，人民政府征收土地均在批准征用时，确定用地单位，补偿标准等方案，这一系列情况均与农民个人有着直接的利害关系，依据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十二条规定：与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。由此，我们可以得出结论：除作为土地所有人的农村集体经济组织可以作为原告，对人民政府批准征地方案提起行政诉讼外，涉及被征用土地使用权的农民也可以作为原告出现，但是，如果农村集体经济组织提起行政诉讼，由于其利益代表农民，被征地农民不应作为第三人出现；此外，在国家征用土地过程中，由于实践中往往不是政府支付征地费，而是征用土地的使用人支付费用，但由于现有法律规定征地属政府行为，使用人的这种行为实际上是与政府形成的另一种法律关系，与政府征地行为没有直接的利害关系，所以，征用土地的使用人没有参加诉讼的资格。

（2）征地补偿纠纷的民事诉讼案件的主体。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。由此可以看出，根据不同情况，对征地补偿费用享有主体资格的主要按以下方式确定：