立法机关目前正在审议《行政复议法》（草案），就该草案及起草说明中的一些问题，笔者不揣冒昧提出如下意见，以期与同行交流讨论。

一、关于起草说明中贯彻“便民原则”和防止“司法化”的理解问题

“便民”固然是复议法应当追求的目的之一，但“便民”的前提是“公正”，也就是在保证公正的基础上才谈得上“便民”。所以，一方面要尽可能地便民，另一方面又要保留那些必不可少的，能够保证公正的程序规则。而且，“便民”与“司法化”并不矛盾，我认为，“司法化”必然造成“不便民”是一种错误认识。有些所谓的“司法化”程序规则是保证复议结果公正的重要因素，不可或缺。所以该司法化的就要司法化，该简化的才能简化，不能因嗌废食，为了防止“司法化”而把必要的程序规则都省掉。我建议复议法还是恢复原来条例关于“复议管辖”、“复议机关”、“复议参加人”的写法，强化必要的程序规则。复议案件的审理不能搞“一刀切”要求所有行政复议案都采用书面审，要允许口头辩论、开庭审理的方式存在。另外，还应采用实践中行之有效的听证程序审理复议案。总之，我们既要考虑现实国情，避免照搬国外模式，但也要注意学习国际上比较通行的做法和有益经验，使复议制度最大限制地发挥层级监督和事后救济的作用。

二、关于终局行政复议决定的问题

行政复议法草案规定机关确认土地、矿藏、水流、森林等所有权或使用权的复议决定为终局复议决定。这样规定存在三个问题：一是打破了司法最终裁决的格局，使这部分决定逃脱司法监督，不利于对此类复议行为的监督：二是土地等权属虽然是非自然取得的，但并不意味着对非自然取得的权益所作的复议决定比法院判决更合理合法。

就象其他经许可享有的权利一样，诸如国有资产经营管理权也不是自然取得的，但行政机关裁决此类行政争议仍要受到司法监督，这是保证裁决公平公正的必要程序。所以是否属于自然取得并不能作为是否接受司法监督的理由：三是假如将这类复议决定规定为终局决定。仅靠现行的复议程序是远远不够的，很可能将出现更多的错误决定，最终损害复议申请人的利益。第四，这一规定与行政诉讼也会产生矛盾，因为诉讼法规定的受案范围是全面且普遍的，非因特别技术原因，将一大部分行政行为排除在司法监督范围之外是不妥的。

三、关于将抽象行政行为纳入行政复议范围的建议

抽象行政行为比具体行政行为适用的对象更多、范围更广，一旦违法必将造成更大的危害，所以对抽象行政行为的监督应当是层级监督的重要内容，也是很多国家的通行做法。我认为行政复议法应当将抽象行政行为纳入复议范围，这也是规范和监督抽象行政行为的又一次重要机会。但这次复议法草案没有规定，起草说明中的理由有三个，一是现行法律中对抽象行政行为已存在监督方式，如上级有权撤销下级不适当的决定命令：二是已建立了抽象行政行为的备案审查制度：

三是解决抽象行政行为与解决具体行政行为的权限程序后果不一样，所以难以适用行政复议制度。我认为上述三点理由均值得商榷。首先，我们现行对抽象行政行为监督不力的原因并不是缺少监督机制，而是缺少一种启动监督的程序。换言之，在上级未发现下级抽象行政行为存在问题的情况下，由谁通过什么程序提出并要求上级机关或人大展开对抽象行政行为的审查是困扰我们多年的老问题，特别在行政机关越来越依赖抽象行政行为实施管理，规避审查现象不断增多，司法监督又跟不上的今天，如何启动监督机制值得我们深思。其次，抽象行政行为的备案审查制度因无具体的权益受害人提出请求，上级机关又无充足的人力物力保障，所以虽有立法规定，但无成功实践。再次，也有人提出抽象行政行为不是针对特定人就特定事而作出的，没有具体承担人，只有当抽象行政行为被行政机关具体适用转化为具体行政行为时，才有特定相对人，所以可以通过对具体行政行为的复议监督间接解决抽象行政行为的问题。我认为该理由也站不住脚。因为有大量抽象行政行为是自发布之日产生效力并对相对人产生约束力的，如一般禁令、收费等文件，无需转化为具体行政行为。即使那些最终会转为具体行政行为的抽象行为，由于被复议机关纠正的单个具体行政行为，而对其依据和因此产生的其他具体行政行为并不能表态，岂不是一种不公平的处理方式？最后，对抽象行政行为复议监督在一些部门和地方，早已试行并积累了经验，具体方法就是将其视为具体行政行为或通过对具体行政行为的复议，按照复议机关的职权依法撤销违法的抽象行政行为。所以将抽象行政行为纳入复议范围不仅必要而且可行。至于先将哪一级抽象行政行为纳入，是可以再考虑的，我认为将规章以下规范性文件纳入复议范围是比较现实可行的，而且复议法草案在受案范围中也并未排除。

四、关于内部行政行为进入复议范围的建议

将行政机关对公务员实施的侵犯权益的内部行政行为，如行政处分、福利待遇、工资、调动等决定纳入行政复议范围也是必要的。因为现行的申诉和监察制度在解决此类纠纷方面仍有很多困难，无法彻底有效地对下级机关实施此类行为加以监督，不符合行政机关依法行政的原则。而且国外很多复议制度已将内部行政行为纳入了复议范围，为我们提供了经验，我们没有理由将这部分行政行为继续排除在复议范围之外。马怀德