核心提示：：“运动式”执法的生命力在于行政与政策因素的相互交织：政策虽不是法律，但它构成了行政执法人员理解行政法律规范的社会背景与具体情境。“运动式”执法的违法之处，主要在于以政策因素为借口所导致的裁量怠惰。从理论角度而言，“运动式”执法的规范化路途为：明确政策与规制目标、解释政策与不确定法律概念、选择政策与行政行为的方式以及确定政策与法律效果。从实践角度而言，“运动式”执法的改革方向则是：实施前的有关政策正当性的理由说明、实施过程中否定个案特殊事实的理由说明以及选择较大侵害法律效果时的理由说明。“集中整治”、“专项治理”、“突击执法”、“特别行动”等现象，俨然已经成为我国行政执法活动中的一道“特殊风景线”。通常我们将某一行政机关在特定时间内，集中人力物力，重拳出击的执法方式，称为“运动式”执法。在行政法学界，对“运动式”执法早已不乏批评的声音，但“运动式”执法活动仍然屡见不鲜。究竟“运动式”执法包含了何种合法内核，使诸多的行政机关敢冒被学界指责与批判的“大不韪”，频繁采取这种特殊的执法方式？对“运动式”执法现象的学理审视，除了文化渊源、体制缺陷等因素外，是否还存在被我们所长期忽视的、与行政行为密切相关的其他因素？这些因素如何影响着行政法规范体系的运作？“运动式”执法在体现这些因素过程中存在怎样的偏颇？如何才能以规范化的方式吸收与融合这些因素？本文尝试对这些问题做一回应。

一、行政与政策密切交织：“运动式”执法的生命力当我们将“运动式”执法视为法治的非常规状态，贬为传统文化的遗毒时，对“运动式”执法在法治国家建设过程中频繁登场的原因，却始终不能给出一个满意的答案。意欲突出法治行政形象的行政机关，何以背离目标以“运动式”执法的形式执行行政任务？“运动式”执法的生命力究竟何在？带着这个疑问，当我们悉心剥离“运动式”执法的面纱时，不难发现各种类型的“运动式”执法的共同点：当行政机关决定采取“运动式”执法的形式时，总是存在作为“导火线”的各类“红头文件”。以近期的“治理自行车被盗问题专项行动”为例，该项行动在全国范围内轰轰烈烈的开展，就是以公安部、中央综治办、建设部、商务部、国家工商总局、国家质检总局的电视电话会议为序幕，并以《关于印发陈冀平刘金国王铁宏姜增伟刘凡蒲长城同志在全国治理自行车被盗问题专项行动电视电话会议上的讲话的通知》（公通字［2007］13号，以下简称《通知》）为前奏的。该文件指出：“对盗窃普通自行车的，一律依法行政法人分局对冀某购买赃自行车的行为作出了行政拘留的处罚决定。从媒体报道的内容来看，在处理过程中，北京市公安局朝阳分局既未结合《通知》对《治安管理处罚法》第59条第（三）项规定的“情节严重”进行解释，也未对冀某有关“自己一直想买辆车，只听说过这里买车便宜，没想过来路是否正当”的辩解不能构成特殊处理的事由加以说明。漠视个案情况，应政策要求完全放弃行政裁量的行为，恰是该项符合规制目标的行政行为受到批评的主要原因所在。3.“运动式”执法决定选择较大侵害法律效果时的理由说明。通常而言，当立法机关授予行政机关效果裁量权限时，“在确定了‘相同有效’的措施后，应从该集合中选取对‘个人权利’损害最小的方式”，这是必要性原则的内涵体现。但在“运动式”执法期间，行政机关却要在政策考量的影响下，选择对行政相对人权利较大侵害的法律效果。对此等看似背离行政法治精神的选择，行政机关必须承担比一般行政行为更重的理由说明义务。众所周知，必要性原则的应用，必须存在实现“同一目标”的“相同有效”的手段，在此前提之下，才会发生“最小侵害”的要求。因此，行政机关的理由说明就应着重于目标的调整和较大侵害法律效果的高效性分析。前者实际上是“运动式”执法实施前有关政策正当性的说理重点，在作出具体个案决定时，行政机关只需说明作为个案处理背景的政策内容，并援引政策中对特定时期规制目标的界定即可。后者则需行政机关在比较“运动式”执法开展前后的不同规制目标的基础上，给出选择较大侵害的法律效果更有利于实现新的规制目标的理由。两者都要在书面的行政决定书中加以体现，这也是“运动式”执法改革的第三项要求。吊诡的是，由于理论界大多对“运动式”执法持否定观点，行政机关为避免遭致更多的批判，在作出行政行为时，对直接影响行政行为的政策内容也采取了欲盖弥彰的模糊姿态，有意避免在行政决定书中出现政策及其相关内容。真正影响行政裁量运作的因素，被掩盖在形式的法律规定之下。政策对行政行为的影响，未被置于法定的说明理由范畴，自然也就无法进入司法审查的视野。司法监督的长期缺位，难免会发生“政策和政治的诱惑使行政法偏离了它的使命”的不良后果。正确的做法，毋宁是承认政策与行政的密切关系，并以规范的路径将政策对行政裁量的影响消融于可受控制的程序条件之中。