一般法律或者部门规章都会笼统地规定上级行政机关负责本部门的工作，对下级机关有监督管理的权力，可纠正下级机关的违规行为等。实践中，有人以上级行政机关甚至国务院部委不履行监督管理之责，属行政不作为为由，提起行政诉讼。

行政不作为是指行政主体负有某种作为的法定义务，并且具有作为的可能性而在程序上逾期有所不为的行为。笔者认为，认定行政不作为必须厘清以下两个问题：

一、作为义务是行政不作为构成的前提

行政作为与行政不作为之间的界分是就行政行为的方式进行评价的结果，因此，无论行政作为还是行政不作为都是以一种行为而存在的。行政作为是行政主体以积极的、直接对客体发生作用的方式进行的活动，因而只要行政主体作为，即可认定行为的形成或存在。而行政不作为本身并无明确的外在积极动作，不具有行为的有形性，从存在的角度看，它本不是行为。它之所以被看作法律上的行为，不过是被法律拟制的结果。这就要求行政不作为必须具有行为的法规范性，即法律规范要求行为人为一定行为而行为人偏偏不去为，才能被法律拟制为是一种行政行为。

二、行政作为义务的特定涵义

构成行政不作为之前提的作为义务，是指行政主体在进行行政管理活动中，基于特定的事实和条件而产生的依法应为一定行政行为的具体法律义务。也就是说，这种义务必须是法定的行政作为义务，且必须是现实的特定的行政作为义务。

1.法定的行政作为义务

首先，这种义务具有法律性，来源于法律规范的规定，属于一种法定义务。因为只有法律上的义务才具有国家强制性，违者才会引起法律后果。其次，这种义务具有行政性，是行政主体及其工作人员在进行行政管理活动中发生的一种义务，属于行政法上的义务。也就是说，它是由于行政法规范规定的义务，而非其他法律规范规定的，且产生于行政管理领域中，是行政主体在运用行政权实现公共利益过程中承担的义务;同时，它与行政法律后果相联系，不履行该义务，将引起行政法律责任，受到行政法律制裁。再次，这种义务具有应为性，是一种作为的法定义务。

2.现实的特定的作为义务

行政不作为中的义务不仅必须是一种法定的行政作为义务，而且还必须是一种现实的特定的行政作为义务。首先，现实的行政作为义务是与抽象的行政作为义务相对应的概念。抽象的行政作为义务是法律规范层面上的作为义务。现实的行政作为义务则是具体条件已经产生，行政主体必须立即履行的作为义务。其次，特定的行政作为义务与一般的行政作为义务是两个相对应的概念。一般行政作为义务是行政主体针对社会和国家而非特定个体所必须承担的行政作为义务，是从行政主体总的任务和职权来确定的。例如，根据宪法和有关法律的规定，行政机关负有执行人民及其代表机关意志的义务;不断提高与最大限度地满足人民的物质与文化生活的要求的义务等。特定行政作为义务则是法律、法规、规章等规范性文件及其他行政处理决定针对具体场合所设定的行政作为义务。行政主体对于这种义务的不履行，将直接导致特定行政相对人合法权益受到损害。

法律或规章规定上级行政机关对下级机关的监督管理职责，是法律规范层面上的作为义务，属于抽象的行政作为义务。它也不具有行政性，是上下级行政机关的内部管理职权，而不是行政主体及其工作人员在进行行政管理活动中发生的一种义务。每个行政机关都有自己管辖的地域范围，行政相对人应该请求其所属地的行政机关履行作为义务，按照法律规定的正常程序解决，不能越级。