（一）威胁论的主要依据

1．控制经济命脉。有研究者模拟了外资金融机构在中国的攻略路线图：参股、入董事会、掌握信息以增资或收购方式增加持股向官方施加压力、人民币升值、外资所持人民币资产升值出口下降、财富外流、宏观经济恶化资本账户开放、人民币自由兑换减持股份、投资和利润兑换成外汇撤离人民币大幅贬值、引发金融危机外汇回流再兑换成人民币，进一步增持或收购中国金融机构股份控制金融资本，掌握经济命脉，影响中国政治。

2．资本金杠杆效应。资本金具有显著的杠杆效应，即少额资本就可以控制大量的存贷款资产。目前中国银行业的平均资本充足率还不足8，如果外资占到银行业总资产的5，几乎可以控股整个中国银行业。从资本金角度看，目前外资占国内银行总资本的比例已经达到15，外资已经在中国银行业中形成重要的存在。这种潜在的威胁因素不可忽视。

3．新式金融侵蚀。王森根据对山西票号衰亡的研究指出，外国通过新式金融对旧式金融的侵蚀，进而达到控制经济的目的，中国金融业拓展市场业务比改善治理结构更为重要。

4．中方无限补偿责任。引进投资者和境外上市后，内外资在利润上是按股比分配，但在破产义务上却不对等。从国际经验看，破产银行无力全额补偿，往往是由国家出面来兜底，即通过财政或者政府性质的存款保险公司对众多存款者进行补偿。这样，在对存款者的补偿中，境外战略投资者往往负有限责任，即以其投资额度为限；但中资方面则需要承担无限责任，股份银行不足以补偿时，而最终埋单者可能还是国家。

5．外资持股限制失效。按规定，中资银行中外资持股比例不得超过25，否则按外资银行监管，但在国内银行上市（尤其是境外上市）后，由于股权是分散的，境外战略投资者完全可以通过国外分支机构或者关系机构在二级市场上间接增持中资银行股票，实际上突破规定的持股上限。在以后的增资扩股中，如果国家不予注资，中资可能没有财力和外资同比例增加资本金，造成外资股份相对上升。此外，银行上市后，国有股东倾向于减持和转让股票，难保这些股份不落入境外投资者手中，所谓安全持股线也必然大打折扣。

（二）反威胁论的主要依据

1．收益大于成本。央行副行长苏宁正面回应威胁论：引进战略投资者不会威胁我国的金融安全。他说，在改革过程中支付一定成本是必然的，但最终会获得更大的收益。此次几家国有商业银行引进外国战略投资者不论从资金角度，还是引进国外先进的管理办法、改进国有商业银行的治理结构来说，都有非常重大的意义。

2．制度保障。中国银监会副主席唐双宁表示，中国银行业引进的战略投资者应该是注重长期利益、与所入股银行结成利益共同体的投资者。同时，他阐述了引进战略投资者的五个标准和五项原则，以此作为安全性的保障。其中五项原则包括国家绝对控股、按市场原则合作、引进管理技术、必须为大型金融机构以及严格的资格审查等。

3．国际竞争力提升。这种观点认为，允许境外投资者持有中资银行的部分股权并参与经营管理，其本身并不会威胁中资银行自身的安全，也不会威胁整个中国银行业的安全；通过引进境外战略投资者，吸收先进管理经验和产品创新技术，可以进一步增强中国银行业的抗风险能力和国际竞争力，由此促进中国银行业的安全稳定。

成思危认为，外国投资者入股国内银行会影响国家金融安全的提法可能说得过了一些。高盛（亚洲）董事总经理胡祖六也表示，对于投资国有商业银行，显然不存在控股的可能。投资国有商业银行动辄需要数十亿美元，但如此巨大的投资却只能购得5、10的股权，缺乏管理控制权。

（三）综合评析

笔者认为，当前某些争议陷入了概念化盲区。在国家层面，金融资源的控制权、金融财富的收益性和金融体系的稳定性是构成金融安全的三个核心要素，三者缺一不可。如果只是掌握着金融资源的控制权，而缺乏盈利能力，对国家经济发展贡献小，或者金融体系内部存在诸多弊端和风险隐患，那么这并不是真正的金融安全；反之，仅仅考虑金融业的经济效益，而失去了金融资源的长期控制权，这也不是我们所说的金融安全，而且由于金融实体运行决策权的旁落，容易导致金融体系的外部不稳定，如金融运行方向可能为别国所操纵、本国政府金融调控效率下降等。

相较于西方发达银行，国内银行资本金不足、资产不良率偏高、产品技术能力较弱、治理结构欠合理，如果不能较快改变这一现状，金融业全面开放之后在与外资银行的同台竞技中必然要陷入被动，市场的稳定性会受到很大的影响。必须承认，适度引进境外战略投资者比完全依靠自行发展会更有效，能够在更短的时间内提升国内银行竞争力，国家金融安全的基础得以巩固。在我国之前，一些国家的银行业在引进外资方面取得了不错的成效。例如，亚洲金融危机之后，韩国实施了非常积极的银行业外资战略，到2004年韩国银行业的外资比例已经从1997年以前的不足1增加到30，而不良贷款率则从1999年的8．3下降到2002年的1．9，资本充足率和资产回报率等主要指标都有了明显好转。同样，波兰的银行监管当局承认，如果不是境外投资者持有本国银行的股权，许多银行恐怕早已资不抵债，甚至会发生严重的银行危机，波兰银行业也就不可能有今天的稳定和竞争力。

所不同的是，波兰银行业绩效的改善是以出让绝对控股权为代价的。波兰国家银行提供的资料显示，1993年波兰共有87家商业银行，其中10家由外资控股，到2003年，商业银行总数缩减为60家，而由外资控股的增加到46家，外资所占股份超过80。与此相似的还有捷克、匈牙利等东欧转型国家及俄罗斯，这些国家商业银行治理结构和经营绩效的改善，基本都是在国有银行私有化、外资化中实现的，但付出的代价是金融资源控制权和金融财富收益权的丧失。我们认为，这种模式并不适合于中国，外资控股也绝不是中国银行业优化治理结构和提升竞争力的唯一路径。

引进境外战略投资者必须适度，否则我国迟早要丢失金融资源控制权，金融安全也将受到威胁。所谓适度，主要体现在引进规模和引进速度两方面，必须坚持适当限制，有序进入。

在引进规模上，不能向外资让渡控股权，否则不仅失去银行经营决策权，而且几十万亿银行资产的收益，以及未来我国金融业快速发展带来的成果，将大部分由其它国家来享用。在外资控股的条件下，国内银行会成为国外银行在华的分支机构，该银行将关联其母国银行的经营风险，承载更多来自其母国政府的利益，那么，我国金融运行的稳定系数必然受外部影响而加大。关于这一点，我们以当前国内银行引进战略投资者的具体实践为依据，做进一步解释。

第一，一些国际金融机构已经开始全面布局中国，对我国金融业的影响程度逐步加大。以汇丰集团为例，从2001年开始全方位涉足中国的银行、保险、基金业，目前已经形成了相当规模的金融业体系。今后，随着股权限制继续放宽，这些国际大型金融集团在中国金融业的战略布局将不断拓延。国内银行业受国际市场的影响会越来越大。第二，一些境外战略投资者具有明显的政府背景。如在国内银行业中频频出手的、有着新加坡国资委之称的淡马锡集团，它背后隐现的就是国家利益，如果其持股比例过大，那就不仅仅是因为风险的过度集中而增加了引发金融安全问题的可能性，更为严重的是，在特殊情况下，这种本该是金融领域的问题就很可能上升到整个经济领域，甚至政治领域。第三，一些引进的境外战略投资者（包括大型银行机构）并不是我们想象的那么完美。

在引进速度上，需把握两个层面：一是国家政策对外资持股比例放开的速度，二是国内银行个体股权转让的速度。当前重点是第一层面。

有监管官员表示，外资入股比例上限可能进一步提高。我们认为，针对国有银行和股份制商业银行，目前25的上限是比较合理的。理由有：一是25比例的境外投资已经能够解决这两类银行的资本金补充问题，再加之其它资本金补充渠道，一些银行的资本充足率届时还可以达到稳健水平（10），如交行、建行在重组后都达到了10以上。二是25比例完全可以达到改善公司治理和引进先进产品技术的目标，目前一些银行的外方董事已经占据2－3个席位，并且按照协议要求为国内银行提供技术支持。三是目前大部分银行外资持股的比例还没有逼近上限，单家机构投资逼近上限（20）的仅有交行、浦发和渤海银行，所有机构投资逼近上限（25）的仅有兴业和深发展，因而，国有银行和股份制商业银行在当前政策范围内还有较大的运行空间。这两类银行在我国占据绝对比例，发挥的作用也举足轻重，在引进境外战略投资者的效应还没有得到充分检验，各界还存在一定争议的情况下，当前并不急于继续放开股比限制，政策的松动可以在2006年之后依据情况发展再做考虑，而目前及未来一段时间应该把目光更多聚焦于银行引资效应的跟踪研究。而针对目前数量多、规模小而且资本金压力大的城市商业银行，现阶段可以考虑把比例限制继续放宽（比如35），以增加城商行对境外战略投资者的吸引力，有效解决城商行当前的困境。

依法保障金融债权，努力维护国家金融安全

金融安全关乎国家安全和社会和谐稳定。保障金融债权的实现程度，是衡量金融安全水平的重要因素。各级人民法院要自觉服从和服务于国家经济发展的大局，依法支持金融监管机构有效行使管理职能，担负起保护金融债权、维护国家金融安全的职责。

10、妥善审理金融不良债权案件。金融不良债权的处置事关国家利益和金融改革，各级人民法院要继续按照《关于审理涉及金融资产管理公司收购、管理、处置国有银行不良贷款形成的案件适用法律若干问题的规定》和《关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要》等司法解释和司法政策的规定和精神审理相关案件，保障国家金融债权顺利清收，防止追偿诉讼成为少数违法者牟取暴利的工具，依法维护国有资产安全。

11、依法制裁逃废金融债务行为。在审理金融纠纷案件中，要坚持标准，认真把关，坚决依法制止那些企图通过诉讼逃债、消债等规避法律的行为。对弄虚作假、乘机逃废债务的，要严格追究当事人和相关责任人的法律责任，维护信贷秩序和金融安全。针对一些企业改制、破产活动中所存在的“假改制，真逃债”、“假破产、真逃债”的现象，各级人民法院要在党委的领导下，密切配合各级政府部门，采取一系列积极有效的措施，依法加大对“逃废金融债务”行为的制裁，协同构筑“金融安全区”，最大限度地保障国有金融债权。

12、继续加大金融案件执行力度。各级人民法院要在最高人民法院的指导和部署下，继续通过集中时间、集中力量、统一调度、强化力度等多种方式，有计划地开展金融案件专项执行活动。在必要时，要在各级党委领导下，各级政府支持下，通过执行联动机制，加大金融案件的执行力度，确保金融案件的顺利执行。要妥善运用诸如以资产使用权抵债、资产抵债返租、企业整体承包经营、债权转股权以及托管等执行方式，努力解决难以执行的金融纠纷案件。