国土部版《征求意见稿》提出，将国防和外交、基础设施、公共事业等界定为公共利益，不符合公共利益范围的退出征地范围；放行集体经营性建设用地入市，宅基地赋权有限，退出的宅基地由本集体经济组织回购。

十八届三中全会后启动的新一轮土改，终于走到了修法阶段。2017年底，土改三年试点期即将结束，按既定任务，应该修法并形成全国顶层设计。5月23日，国土部就《中华人民共和国土地管理法（修正案）》（下称《征求意见稿》），公开征求意见。

不过，一位国土部系统人士表示，目前《土地管理法》（修正案）只是部门征求意见的阶段，距离出台还有很长的路要走。征求意见修订后，国土部将上报给国务院法制办，国务院走完相关程序后，再提交至全国人大常委会讨论、审议。

侵犯农民权益的现行征地制度怎么改，集体土地能否平等入市，是公众对《土地管理法》修订最关心的内容。《征求意见稿》的一大亮点是，列举了属于公共利益的范围。在综合考虑国际立法经验的基础上，与《国有土地上房屋征收与补偿条例》相衔接，将国防和外交、基础设施、公共事业等界定为公共利益，不符合公共利益范围的退出征地范围。如果按照这一理念，房地产开发等明显的商业项目，应不能再强制征地。不过，《征求意见稿》列举的公共利益范围还包括“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，由政府为实施城市规划而进行开发建设的需要”，这一条款又留下巨大的解释和实践空间。

总体上，《征求意见稿》体现了审慎的基调。在缩小征地范围后，如何解决城市建设用地来源问题？《征求意见稿》仅明确放行“符合土地利用总体规划的集体经营性建设用地”。宅基地、未来规划为建设用地的农地应如何入市？并不明晰。

《征求意见稿》明确，符合土地利用总体规划的集体经营性建设用地，土地所有权人可以采取出让、租赁、作价出资或者入股等方式由单位或者个人使用。集体经营性建设用地使用权可以转让、出租、抵押。国土部表示，基本思路是将集体经营性建设用地与国有建设用地市场交易制度相衔接，实现同地同权。

而现行《土地管理法》中引起巨大争议、被认为是农民集体所有土地入市巨大障碍的条款——“城市市区的土地属于国家所有”，则不在此次修法之列。这或是因为这一条款涉及上位法宪法的修改。宪法第十条规定，“城市的土地属于国家所有”。

前述国土部系统人士表示，这次修法，从国土部层面，会考虑中央的基调是什么，部门在当中的角色是什么，比如，一些修订是否超过了部门权限。这次主要是在部门职责范围内，围绕“三块地”（即集体经营性建设用地、宅基地、征地制度改革）试点成果总结修订。

明确公共利益范围

现行《土地管理法》虽然规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。但是，对于何为公共利益没有规定，实践中，巨大的利益驱动下，征地成为农民集体土地合法进入城市建设用地市场的惟一途径。

《征求意见稿》明确，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有土地的，可以依法实施征收，包括：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程、搬迁安置工程建设的需要；（五）在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，由政府为实施城市规划而进行开发建设的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

国土部在说明稿中表示，不属于这些范围的，则要退出征地范围。

同时，《征求意见稿》也调整了征地补偿制度。现行法律，征地只能按照被征土地的原用途补偿。耕地征收补偿最高不能超过被征收前三年平均年产值的十倍。《征求意见稿》没有采纳市场价值补偿的思路，但提出，“征收土地的，按照被征收土地的原用途，兼顾国家、集体、个人合理分享土地增值收益，给予公平合理补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。”

《征求意见稿》并规定，农民住房不再作为地上附着物补偿，而是作为专门的住房财产权给予公平合理补偿；同时通过安排一定数量的经营性建设用地或者物业，将被征收土地的农村居民纳入相应的医疗、养老社会保障体系等，切实保障被征地农民长远生计。

集体土地谨慎入市

同“三块地”试点口径一致，此次修法，国土部将集体土地入市范围，限定在集体经营性建设用地。其将目前中国土地制度面临的问题概括为：现行土地管理制度与社会主义市场经济体制不相适应、与进一步解放和发展生产力的要求不相匹配的问题日益显现：土地征收制度不完善，因征地引发的社会矛盾突出；农村集体经营性建设用地不能与国有建设用地同等入市、同权同价；宅基地用益物权尚未得到完整的落实；土地增值收益分配机制不健全；土地资源要素利用效率仍然较为低下。

虽然十八届三中全会明确，建立城乡统一的建设用地市场。但此次，除了集体经营性建设用地，宅基地等集体土地的“同权同价”问题，并未被提出。

国土部披露，截至2016年底，全国15个农村集体经营性建设用地入市试点地区入市地块共计226宗，面积3650．58亩，总价款46．77亿元。这次法律修改，基本思路是将集体经营性建设用地与国有建设用地市场交易制度相衔接，实现同地同权。

《征求意见稿》删除了现行《土地管理法》第四十三条和六十三条对集体土地入市的限制性条款。即：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”；“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”

国土部表示，《征求意见稿》对集体经营性建设用地入市的范围、条件等进行原则规定。集体经营性建设用地出让转让的办法，由国务院另行制定。

宅基地赋权有限

国土部表示，根据十八届三中全会提出“保障农户宅基地用益物权，改革农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”，2014年，部署开展了宅基地制度改革试点。

据披露，试点地区的探索重点在宅基地保障、下放审批权和有偿使用、自愿有偿退出等。截至2016年底，14个地区共退出宅基地21044户，退出面积12874．1亩；共办理抵押贷款687宗，金额5．49亿元。

这次法律修改，重点是将党中央确定的改革方向和要求落实到法律中，保障和落实农民的宅基地用益物权。一是明确在城市规划区内、人均土地少、无法实现一户一宅的，县级人民政府应当采取措施，保障农村居民实现户有所居的权利。

二是改革宅基地审批制度，将宅基地审批权限下放到县、乡，切实保障农民依法取得宅基地的合法权益。

三是探索宅基地自愿有偿退出机制。鼓励进城居住的农村村民依法自愿有偿转让宅基地使用权，实现宅基地的财产权。从当前试点地区看，15个地区共退出宅基地2万余户，占总户数的1．5％左右。国土部认为，这既可逐步有序盘活农村存量宅基地资源和财产权益，又能够保证农村社会基本稳定。

四是完善宅基地违法法律责任。

不过，《征求意见稿》对农民宅基地的赋权仍十分有限。农民和市场最关心的流转权、收益权，并没有充分实现，仅放行“自愿有偿退出”，其流转交易限于集体内部。《征求意见稿》表示，“国家鼓励进城居住的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。腾退出的宅基地可以由本集体经济组织与宅基地使用权人协商回购，主要用于满足本集体内部的宅基地再分配，或者根据国家有关规定整理利用。”