中国是世界上经济发展最快的经济体之一，它的庞大市场让任何一个新经济领域中的竞争者都跃跃欲试。在多语言域名系统领域，世界最大的顶级域名注册服务商NSI在1999年抢先推出了自己的中文域名试验系统，并允许用户在顶级域名下注册中文域名(如喜马拉雅.com)。2000年1月18日，CNNIC也推出了中文域名试验系统，并开始免费注册中文域名，在该系统试运行期间，CNNIC联合其它中文单独域名区的域名机构(如台湾的TWNIC、香港的HKNIC、澳门的MONIC)，发起建立了中文域名协调联合会(CDNC)。在各个机构的协作下，中国大陆、台湾、香港、澳门的域名中文域名系统实现了较为顺利的衔接和互通(TWNIC于2000年5月推出自己的中文域名系统)。2000年11月7日，CNNIC中文域名系统全面升级，推出.CN、.中国、.公司.网络为后缀的中文域名服务。三天以后，NSI也将试验系统升级，宣布接受在.com、.net和.org下注册中、日、韩文域名。

中文域名的出现，使世界四分之一的人口得以使用自己的母语作为网络寻址基础，大大方便了互联网在华人世界的推广，本是一件十分值得庆贺的事。但是，由于两套各自独立的中文域名系统几乎同时在中国出现，这件事也就变得复杂起来。

从理论上讲，任何人都可以设计和建立自己的域名系统，但如果域名系统没有统一的标准的话，那么网络服务提供者和用户将无所适从——这就如同在同一条街上每家人都把自己家的门牌号定为一号，然后各自按照不同的规则来确定其它号码一样，域名将无法起到指示网络资源地址的作用。只有保证域名系统的唯一性，才可能使域名的标识性作用得到发挥。NSI和CNNIC两套中文系统并存，使这种唯一性受到了挑战。即使这种多系统的矛盾可以通过技术手段解决，它也会客观上加剧互联网上的侵权行为。例如，假设一个公司想要在网络上保护性注册自己的中文商标红塔山为域名，那么他就必须在NSI注册红塔山.COM、红塔山.NET、红塔山.ORG，在CNNIC注册红塔山.中国、红塔山.公司、红塔山.网络、红塔山.CN等众多域名(这还不包括在TWNIC、HKNIC、MONIC等机构注册的繁体字域名)，只要少注册了一个，其它公司就可能抢注。这就使中文域名的冲突变得比英文域名更加扑朔迷离，加大了商标权等权利人在网络上的维权成本。因此，在理想状况下，成熟的中文域名系统的管理职责和根服务器的控制权应该由一个唯一的、非营利性的、不代表任何国家和企业利益的组织来行使。NSI作为一个商业机构(美国NASDAQ市场的上市公司)，是不能独自管理多语言域名服务器的，否则必然产生商业垄断行为;同时，CNNIC作为一国国内的域名管理机构，其实也不适宜完全控制中文域名这一全球网络资源。

但理想毕竟是理想，正如英文域名的管理者ICANN实际上仍然是通过与美国政府部门签订合同获得域名管理权利一样，如果中国的网络机构能够事实上掌握了全球中文域名系统的控制权，那么在国家安全、互联网发展前途等方面，中国都将占有有利的地位。这也是CNNIC与NSI针锋相对的重要原因。从这一点出发，中国政府对CNNIC采取了支持的态度。2000年11月7日，中国信息产业部发布了《关于互联网中文域名管理的通告》(信部电[2000]1048号)，该通告虽没有明确其保护CNNIC所建立的中文域名系统的立场，但将CNNIC确定为中文域名注册的管理机构，维护中央数据库，并确立了中文域名注册体系中管理机构和注册服务机构的分离制度，在中国境内杜绝了商业组织自行建立中文域名系统情况的发生。该通告同时规定：在中华人民共和国境内从事中文域名注册服务或注册代理活动，应获得信息产业部批准，信息产业部电信管理局具体负责办理审批事宜。实际上是用强制性的行政手段控制了NSI在中国大量征询其自己的中文域名系统的注册代理商的行为。到了2002年底，信息产业部发布的公告中说：我国互联网络域名体系中在顶级域名CN之外暂设中国、公司和网络3个中文顶级域名，任何组织或者个人不得采取任何手段妨碍我国境内互联网络域名系统的正常运行。这实际上是用规范性文件的形式，确立了CNNIC中文域名体系在中国的唯一合法性，同时也让NSI等组织的中文域名系统至少在中国境内失去了法律基础。

CNNIC和NSI的中文域名风波就在上述文件的强力干预下平息了，CNNIC作为中国互联网域名的管理者和基础资源(域名根服务器)的控制者，获得了国家力量的帮助，也就是说，政府利用行政权力巩固了CNNIC在全球中文域名领域中的地位(请注意上述文件中将CNNIC开发的中国、公司和网络作为顶级域名实际上排除了世界上任何组织自行开发的中文域名系统在中国的运用)。如果站在中国国家利益的立场上，这些行政行为对中国在中文域名领域确立控制地位十分有利;但如果换一个角度，可以发现，中国政府实际上是通过行政手段将中文域名这个巨大的市场强行划入CNNIC的口袋。在取得事实上的市场垄断地位后，CNNIC如何才能保证其在行使国家互联网络信息中心的职责时，总是以国家和公共利益为出发点和归宿呢?世界上不能有绝对的权力，如果没有一套完整的规则来限制CNNIC的行为，单纯依靠某种价值理念来让它保持对市场经济利益长期的克制，肯定是非理性的。