街道办事处算政府机关。街道办事处，是乡级行政区街道的管理机构。行政地位与镇、乡、民族乡、苏木、民族苏木、县辖区相同，属乡级行政区，由市辖区、县级市、县、自治县、旗、特区管辖或由地级市直接管辖。街道的管理机构为街道办事处，是市辖区、县级市、县、自治县、旗、特区或地级市人民政府的派出机关。

佛山市顺德区大良街道办事处城市建设管理办公室、佛山市顺德区大良街道办事处与陈兆英劳动合同纠纷案

广东省佛山市中级人民法院

民事判决书

（2005）佛中法民四再字第14号

申请再审人（一审被告、二审被上诉人）：佛山市顺德区大良街道办事处城市建设管理办公室。住所地：佛山市顺德区大良县东路16号。

负责人：潘瑞民，主任。

申请再审人（一审被告、二审被上诉人）：佛山市顺德区大良街道办事处。住所地：佛山市顺德区大良县东路16号。

负责人：苏力，主任。

上述两申请再审人的共同委托代理人：植锦泉，广东盈建律师事务所律师。

被申请再审人（一审原告、二审上诉人）：陈兆英，男，1953年10月15日生，汉族，住佛山市顺德区大良街道办事处隔岗向阳里15号2楼。

委托代理人：程树金，广东豪盛律师事务所律师。

委托代理人：林海红，女，1976年11月30日出生，汉族，住佛山市禅城区大麦南街991号。

佛山市顺德区大良街道办事处城市建设管理办公室（以下简称大良城建办）、佛山市顺德区大良街道办事处（以下简称大良街道办）与陈兆英劳动合同纠纷一案，本院于2004年9月6日作出的（2004）佛中法民四终字第418号民事判决，已经发生法律效力。大良城建办、大良街道办不服该判决，向本院申请再审。本院于2005年2月4日作出（2005）佛中法立民申字第3号民事裁定，依法另行组成合议庭进行再审，并于2005年4月12日公开开庭审理了本案。大良城建办、大良街道办的委托代理人植锦泉，陈兆英及其委托代理人程树金、林海红到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

本院再审查明：陈兆英原为大良城建办的工作人员，于1989年转到大良镇建设开发总公司（以下称开发公司）工作，期间陈兆英的工资调整、业务能力审核、职务晋升、社会保险统筹等相关的审批手续，大良城建办作为开发公司的主管部门加注意见。1999年12月，开发公司因经营不善等因素停止经营。2000年1月11日，开发公司向陈兆英发出《关于办理遣散手续的通知》，该通知明确：基于开发公司已于1999年12月1日开始停止了经营运作，对公司员工作遣散和内部退休处理；陈兆英应在本月31日前到大良城建办办理遣散手续，否则将作自动辞退处理。陈兆英等九人向原顺德市人民政府有关部门以及原大良镇人民政府反映情况。2000年6月26日，大良城建办对上述人员作出的《来信回复》确认：陈兆英原属市建会（大良城建办的前身）的在编职工。开发公司成立后，根据工作需要，将其转入开发公司，因属内部人员调剂，未办理任何手续，此后也未理顺调动手续，更没有明确陈兆英的工作关系问题。根据镇组办和市劳动局等部门对职工编制问题的意见：“原属大良城建办的职工转到开发公司，如果无任何调动手续或文字依据（含职工调动介绍信和供给关系介绍信等），则他们目前仍属规划建设办的编制人员”的精神，承认陈兆英等九人仍属大良城建办在编职工。根据该方案，大良城建办对陈兆英作待岗处理，并按市政府顺府发（1995）24号《颁发顺德市企业员工劳动权益保障实施办法的通知》第三十九条“用工单位在法定工作时间停工、待工期间，应当按照市政府公布当年每月最低工资标准折算为日平均工资的50％，计发员工每日生活费”的精神，自2000年1月1日始发给陈兆英待岗生活费225元，并按月发放门诊医疗包干费70元和生活补贴49．32元，共计344。32元。待大良城建办机构改革时作为其在职人员一并考虑处理。大良城建办作出上述答复后，并没有按照处理方案向陈兆英支付相关的费用，陈兆英等7人向原顺德市劳动争议仲裁委员会申请仲裁，要求大良城建办安排其复岗并补回待岗期间的合理收入。原顺德市劳动争议仲裁委员会认为陈兆英与开发公司形成了事实劳动关系，不是大良城建办的在编职工，而驳回陈兆英的请求。大良城建办于双方争议已进入劳动争议仲裁程序期间，作出撤销上述《来信回复》的决定。陈兆英不服该仲裁裁决，遂向法院提起诉讼。

另查明：开发公司于1992年8月成立，是集体企业法人。大良城建办是开发公司的主管部门，而大良城建办是大良街道办属下的行政职能部门之一。大良城建办的名称几经变更：原名称为顺德市大良镇政府规划办公室，2001年改称为顺德市大良区办事处规划建设办公室，同年5月改称为顺德市大良区办事处城市建设办公室，2002年4月再改称为顺德市大良区办事处城市建设管理办公室。中国共产党顺德区大良街道委员会组织纪检办公室是大良街道办人事档案的管理部门，经其查阅档案，大良城建办的在编职工花名册内没有陈兆英。而顺德区编制委员会负责人介绍，大良街道办每年有九十多个编制名额，但政策允许大良街道办招收编制名额的30％的人员作为事业单位编制，另外，还可以利用部门自有资金招收人员。

再查明：2000年至2004年期间，顺德区失业人员救济标准分为两部分：其一为按当地最低工资标准450元／月的80％计算的失业保险金，即360元；其二为按当地最低工资标准450元／月的10％计算的医疗费，即45元；以上两项费用合计405元。

顺德区人民法院一审认为：构成劳动争议案件应具备的条件之一是争议的主体之间必须存在劳动关系。陈兆英调至开发公司工作，有大良镇委员会的任命书、调动介绍信、聘书等调动手续。且陈兆英在开发公司工作期间，开发公司支付了陈兆英的劳动报酬，负责陈兆英的工资调整、业务能力审核、职务晋升、社会保险统筹等工作，显然，陈兆英与开发公司形成了劳动关系。而开发公司作为独立的企业法人，与大良城建办并不存在隶属关系，陈兆英调至开发公司后，即与大良城建办不再存在劳动关系。因此陈兆英对大良城建办、大良街道办的上述诉讼请求，均缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。根据《中华人民共和国劳动法》第二条的规定，判决：驳回陈兆英的诉讼请求。案件受理费50元由陈兆英承担。陈兆英不服判决，向本院提起上诉。

本院二审认为：陈兆英并非大良城建办的国家编制内人员，而陈兆英要求确认其与大良城建办之间存在劳动关系，故本案属劳动合同纠纷。根据双方的诉辩意见，本案关键在于认定陈兆英与大良城建办是否存在劳动关系。经查，陈兆英原为大良城建办的工作人员，于1989年到开发公司工作，期间陈兆英为开发公司提供了劳动，开发公司也足额支付了相关的劳动报酬，且负责陈兆英的工资调整、业务能力审核、职务晋升、社会保险统筹等，在相关的审批手续中，大良城建办是作为开发公司的主管部门加注意见。故陈兆英被安排到开发公司工作以来，双方已形成了事实上的劳动关系。直至开发公司停业后，大良城建办于2000年6月26日出具《来信回复》，基于其调查的情况和当时镇组办和市劳动局的有关精神，重新接收了陈兆英等人作为其在编职工并对其作待岗处理。大良城建办认为该份《来信回复》的内容与事实不符，却未能举出相应的证据材料支持其主张，故本院认定该《来信回复》是大良城建办的真实意思表示。而大良城建办于2002年6月3日所作的《关于撤销“来信回复”的证明》，因《来信回复》是大良城建办此前作出的民事行为，而陈兆英等人向劳动争议仲裁部门所提的劳动争议正是该《来信回复》所引起的，大良城建办在争议解决过程中只能通过举证反驳申诉人的主张推翻《来信回复》的内容，而不能单方作出撤销该文件的行为。故该撤销行为自始无效，更不能推翻《来信回复》的证明力。

综上，虽然大良城建办的现行在编职工花名册内没有陈兆英的名字，但大良城建办作为国家行政部门，可以利用自有资金聘用人员。而大良城建办与陈兆英以其行为自2000年1月1日始重新建立了劳动关系，并持续至今。至于大良城建办安排陈兆英待岗，是用人单位用人自主权的行使，并无不当。但大良城建办应当依上述处理意见向陈兆英支付待岗期间的相关费用。另外，由于开发公司自1999年12月1日始已停止经营，并将公司员工遣散问题交由主管部门大良城建办处理，故大良城建办对1999年12月份的陈兆英待岗费用亦应承担清偿责任。

由于陈兆英与大良城建办之间存在劳动关系，根据陈兆英的上诉请求，本案有以下几个问题需要解决：一、陈兆英待岗期间，大良城建办向其支付的待岗费用如何计算。陈兆英主张按双方在诉讼期间调解时，大良城建办出具的《调解建议》中的月工资标准计算相关费用，但根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第六十七条的规定，当事人在诉讼中为达成调解协议的目的而作出妥协涉及的对案件事实的认可，不得在其后的诉讼中作为对其不利的证据。因此，陈兆英主张的上述计算标准依法不予采纳。陈兆英也未能充分举证证明其工资收入标准，而且在待岗期间陈兆英也没有实际为大良城建办提供正常劳动，根据广东省劳动厅《关于转发劳动部工资支付暂行规定的通知》（粤劳薪［1994］142号）第二条规定，用人单位应当发给劳动者基本生活费，其标准每人每月不应低于当地失业人员救济标准。故大良城建办应自1999年12月始按405元／月的顺德区失业人员救济标准向陈兆英支付待岗期间的基本生活费（已包括待工工资和医疗待遇）。《来信回复》中确定的标准344。32元明显低于上述法定标准，本院不予采纳。二、大良城建办人事机构改革问题。陈兆英请求大良城建办在其进行人事改革时给予同等待遇，由于陈兆英与大良城建办至今仍存在劳动关系，故陈兆英有权参加大良城建办的人事机构改革。由于人事机构改革制度属用人单位的自主权，双方应当依照法律规定及单位制度的规则进行操作，本院对此项诉讼请求不作判决。三、经济补偿金问题。根据其说明，陈兆英诉请的所谓经济补偿金，实际上是指大良城建办违法解除劳动关系后，依据《劳动部关于违反劳动法有关劳动合同规定的赔偿办法》第二条的相关规定大良城建办应当支付的工资收入及医疗待遇的25％的赔偿费用。如前所述，大良城建办并未与陈兆英解除劳动关系，而是安排其待岗至今。故陈兆英认为大良城建办违法解除双方劳动关系与事实不符。而由于陈兆英诉请的上述赔偿费用的支付并不以解除劳动关系为前提，而大良城建办确实拖欠陈兆英的待岗费用至今，故陈兆英请求大良城建办支付该费用的25％赔偿费用依法有据，本院予以支持。由于大良城建办是大良街道办属下的行政职能部门，对外不具备独立的偿债能力，故大良街道办应对大良城建办的上述债务承担责任。至于大良街道办认为其与陈兆英之间的争议未经劳动仲裁程序，不应直接进入司法诉讼程序的主张，本院认为，劳动争议仲裁作为解决劳动争议纠纷的前置程序，其对象是相关的争议事项，而非存在争议的主体。而本案所涉的争议已经经过劳动仲裁部门予以仲裁，故大良街道办的上述主张不能成立。由于陈兆英的相关主张得到本院的支持，故本案纠纷所产生的仲裁费用和诉讼费用均由大良城建办和大良街道办负担。综上所述，原审判决认定事实部分不清，适用法律错误，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第（二）项的规定，判决：一、撤销佛山市顺德区人民法院（2002）顺法民初字第1704号民事判决；二、确认上诉人陈兆英与被上诉人佛山市顺德区大良街道办事处城市建设管理办公室之间存在劳动关系；三、被上诉人佛山市顺德区大良街道办事处城市建设管理办公室、佛山市顺德区大良街道办事处应于本判决发生法律效力之日起十日内向上诉人陈兆英支付自1999年12月份以来按每月405元计算的待岗生活费用，并按该费用金额的25％计付工资损失和医疗待遇的赔偿费用。四、驳回上诉人陈兆英的其他诉讼请求。本案与其他相关六案争议的共同仲裁受理费50元和处理费300元，合计350元，由被上诉人佛山市顺德区大良街道办事处城市建设管理办公室、佛山市顺德区大良街道办事处负担；一、二审案件受理费各50元，合计100元，由被上诉人佛山市顺德区大良街道办事处城市建设管理办公室、佛山市顺德区大良街道办事处负担。

大良城建办、大良街道办不服终审判决，向本院申请再审称：一、终审判决既没有顾及陈兆英2004年4月18日提交的《民事上诉状》的内容，也没有考虑申请人提出的上诉答辩意见，完全有悖于《中华人民共和国民事诉讼法》关于第二审法院审理范围的规定。在陈兆英提交《民事上诉状》的理由部分主要有两点：其一、开发公司实质并非独立的企业法人，而是完全听从大良城建办的行政指示，是大良城建办的直接下属。陈兆英到开发公司工作只是大良城建办内部岗位调动。一审法院认定事实错误。其二，一审法院对于证据的认定错误。申请人的上诉答辩意见主要是，开发公司是独立法人，陈兆英到开发公司工作，与大良城建办的劳动合同关系即时终结。该判决仅在第12页第9行提到“故陈兆英被安排到开发公司工作以来，双方已形成了事实上的劳动关系”，对陈兆英在开发公司工作期间与大良城建办是否有劳动关系这一主要争议焦点没有任何认定。证据认定方面，该判决第12页第13行“城建办认为该份《来信回复》的内容与事实不符，却未能举出相应的证据材料支持其主张”，一刀切，大良城建办提交的26份材料都不算证据，当没有列举过。综观大良城建办所提交的所有证据，构成严密的证据链，可以得出明确的结论：开发公司作为独立法人，具有自负盈亏、独立核算、自主经营等权利和义务。陈兆英到开发公司工作后，他的工作由开发公司自行安排，一切的待遇包括工资、资金、保险等由开发公司给付，职务晋升、技术职称晋升及社会保险等也是由开发公司审批和落实。大良城建办并没有与陈兆英存续或重建任何形式的劳动合同关系。二、对于《来信回复》，申请人大良城建办从没授权过任何人出具，内容并非大良城建办的真实意思表示，也不可能得到大良城建办的追认：1、大良城建办只是当时大良镇政府内部办公室之一。政府所有的公务员身份只有上级的组织部门才有资格认定，其他的聘用人员也只能由政府组织人事部门才有资格确认身份，其余任何部门都无权确认或否认工作人员的身份资格。佛山市中级人民法院曾向顺德区人事局、顺德区编制委员会和中共顺德区大良街道委员会组织纪检办公室核查，从另一个侧面也确定了陈兆英不是大良城建办在编职工的事实。2、该《来信回复》第2行“并查阅了当时的档案资料，又向市镇人事、劳动等部门进行咨询”，事实上，此人根本没有查阅过相关的人事档案资料，更没有向市人事、劳动等部门进行咨询。3、经大良城建办“查阅了当时的档案资料”，收集了多达25份的证据材料并递交法院，证明包括陈兆英在内等七人自到开发公司工作后就与大良城建办不存在劳动关系，部分人办理了商调手续，陈兆英等三人已收取遣散费等事实，也证明了该《来信回复》内容失实。4、该《来信回复》第一页倒数第2行“承认邓湛红等九人仍属规划建设办在编职工”，首先，邓湛红等九人（包括陈兆英）从来就不是在编职工，不存在承认“仍属”不“仍属”可能，其次，在法院调查的《证明》及申请人大良城建办提交的花名册所反映，在该《来信回复》盖章后，陈兆英仍不在大良城建办员工名册中。5、大良城建办根本没有按该《来信回复》履行过任何义务，这也多少反映出该《来信回复》不是其真实意思表示。三、陈兆英在劳动仲裁、一审及二审不同阶段提出各不同的请求，致使审理程序混乱，完全有悖我国劳动法、民事诉讼法等法律条文。陈兆英在劳动仲裁时诉称是大良城建办的在编职工，诉求大良城建办马上安排复岗及待岗合理收入。在一审时却诉求为判令与大良城建办的劳动合同关系有效、包括待岗生活费在内的应得合理收入、经济补偿金、大良城镇办人事改革时给予同等的上下岗标准和待遇等。在二审时变更诉求为判令确认其为大良城建办的在编职工（这与“陈兆英就其上诉请求向本院作出如下说明：一、前述第2项上诉请求的具体含义是指判令陈兆英与城建办之间的劳动关系至今依法有效存续”，根本就是两回事，在二审阶段变更上诉请求即使有法律依据还需要履行法定程序）、包括待岗生活费在内的应得合理收入、经济补偿金、大良城建办人事改革时给予同等的上下岗标准和待遇等。最终，该二审判决第二项却“确认上诉人陈兆英与被上诉人佛山市顺德区大良街道办事处城市建设管理办公室之间存在劳动关系”。在劳动仲裁时，顺德劳动争议仲裁委员会查明陈兆英不是其所说的大良城建办在编职工，驳回陈兆英的复岗等请求，即陈兆英除了不是大良城建办的在编职工外，与申请人大良城建办之间有否存在劳动关系这一法律关系并没有经过劳动争议仲裁委员会的仲裁。依据我国劳动法的规定，仲裁是处理劳动争议的必经程序，对仲裁裁决不服的，方可以向人民法院提起诉讼。综上，二审判决在事实认定、适用法律及程序严重错误，存在着我国《民事诉讼法》第一百七十九条中的第（二）（三）（四）项中所规定的情况。申请人根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十八条的规定，特提出上述申请。

本院再审认为：本案的焦点是陈兆英所主张的其与大良城建办之间的劳动关系是否存在。陈兆英工作至开发公司停业后，作为开发公司的主管部门，大良城建办基于其调查的情况和当时镇组办和市劳动局的有关精神，于2000年6月26日出具《来信回复》，重新接收了陈兆英等人作为其职工并对其作待岗处理。大良城建办主张该份《来信回复》的内容与事实不符，作为大良街道办的行政部门，未能举出相应的证据材料支持其主张，其虽于2002年6月3日作出《关于撤销“来信回复”的证明》，但该《来信回复》是大良城建办此前作出的行为，而陈兆英等人也是基于该《来信回复》向劳动争议仲裁部门提出劳动争议的。大良城建办在争议解决过程中只能举证反驳陈兆英的主张以推翻《来信回复》的内容，而不能单方作出撤销该文件的行为。故该撤销行为自始无效，也不能否定《来信回复》的证明效力。虽然大良城建办的现行在编职工花名册内没有陈兆英的名字，但大良城建办作为国家行政部门，可以利用自有资金聘用人员，不能以在编职工花名册内没有陈兆英的名字否定陈兆英与大良城建办之间的劳动关系，本院认定大良城建办以其行为自2000年1月1日始与陈兆英重新建立了劳动关系，并持续至今。大良城建办应当依上述处理意见向陈兆英支付待岗期间的相关费用。由于大良城建办是大良街道办属下的行政职能部门，对外不具备独立的偿债能力，故大良街道办对上述费用亦应承担支付责任。

综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理恰当，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十四条之规定，判决如下：

维持本院（2004）佛中法民四终字第418号民事判决。

本判决为终审判决。

审判长李少锋

代理审判员焦艳

代理审判员黄维

二00五年七月十一日

书记员陈文

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第一条省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。