2014年4月，公安部监所管理局赵局长在中国社科院法学所的一个研讨会上透露，公安部正在进行看守所法起草工作。

接近公安部的学者表示，此次看守所法制定，重在总结固化多年来看守所改革经验，使其与新刑诉法接轨，更好地服务于整个刑事诉讼体系。

看守所立法已成共识

现行的《看守所条例》出台于1990年，距今已经24年。其间我国《刑事诉讼法》分别于1996年和2012年两次大修。

这部古董级的法律已与现在的刑事诉讼体系不相协调。

现在都叫犯罪嫌疑人了，当时还叫人犯。中国政法大学诉讼法学研究院樊院长举例道。

2012年《刑事诉讼法》修改，建立起严禁刑讯逼供机制，其中确立不得强迫任何人自证有罪，非法证据排除和讯问全程录音录像等规则。但这些内容在《看守所条例》中都是空白。

樊院长认为从语言到内容上，《看守所条例》都已落后于时代要求。他还表示，立法的另一个主要内容是把过去几年来的改革经验总结固定。

2009年云南晋宁看守所在押人员李某被牢头狱霸殴打致死，看守所声称系在押人员玩躲猫猫游戏致死。连同此后一系列看守所内的非正常死亡事件，看守所引发舆论热切关注。

在各界关注下，公安部开始对看守所制度进行改革。中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心程副主任说，至今公安部针对看守所已有的规范性文件达两三百件，且不乏亮点。

2013年年底，河南省高级人民法院对庭审方式进行改革，被告人出庭可不穿囚服。程副主任表示，这在公安部内部关于看守所的规范性文件中多年以前就有规定，在押人员出庭可选择穿自己的衣服。但这些规范性文件并不具备法律效力，因此需要将其上升为法律，将经验固定下来。

2013年10月，十二届全国人大常委会公布了未来五年立法规划，在68件法律草案规划中，看守所法位列其中。

其实，早在2000年，公安部就开始着手研究修改《看守所条例》。2008年12月，中央第二轮司法改革方案中，明确提出完善看守所相关立法，进一步健全检察机关对看守所的监督机制，并将其作为一项司法改革任务分配给公安部牵头落实，国务院法制办等机构协调配合。

2011年，《看守所条例》的修改方案已经基本成熟，但最终并未通过。

樊院长说，没通过的原因是全国人大常委会法工委的建议。法工委考虑到，《立法法》规定，限制人身自由的强制措施及诉讼制度，只能制定法律，并禁止授权国务院立法。

《看守所条例》的修订，也因此被暂时搁置。

程副主任也认为，看守所立法继续以条例形式不妥。他认为，国务院条例只能规范行政机关，但看守所还要与检察院、法院等司法机关打交道。

樊院长说，公安部于一年前开始看守所法的起草工作，目前已有初稿。程副主任则认为，看守所立法内容基本已有共识，立法进展取决于作为牵头单位的国务院法制办的立法资源是否足够。

侦押合一体制之争

提及看守所立法，刑事司法学界和律师界说的最多的就是要求看守所从公安部门剥离出来。

根据现行《看守所条例》，看守所是县级及以上各级政府的一个部门，由公安机关管理。在这样的体制下，看守所服务于办案，形成侦押合一，就是看守所为侦查服务。

中国人民公安大学教授孟昭阳曾撰文称，2010年召开的几次《看守所条例》研讨会上，学者都认为刑讯逼供、牢头狱霸、超期羁押、深挖余罪是现行看守所管理体制的四大弊端，而侦押合一就是造成四大弊端的根源。

樊院长介绍，今次立法目的之一是转变观念，把过去看守所服务办案的理念转化成公平的服务诉讼。如果你看管不好，把人都打死了，诉讼怎么进行？询问过程中刑讯逼供成风，打人成风，诉讼怎么保障？

最新的建议来自浙江省高级人民法院。据《钱江晚报》报道，2014年1月，浙江省十二届人大二次会议上，浙江省高级人民法院院长齐奇的工作报告中总结了冤错案件特点教训，并提出了侦押分离的建议。

但将看守所移交司法行政机关管理，存在着某些现实阻力。看守所多在县一级，樊院长告诉记者，骤然移交看守所，县级司法行政机关人、财、物可能都跟不上。

程副主任则指出，看守所在公安机关管理下很多问题是容易解决的。制约看守所发展的体制机制性瓶颈，都不是来自公安机关，而是来自其他各个部门。比如财政、住建、民政、医疗卫生。看守所就是一个生活的场所，人在里面生活，跟方方面面打交道，这些都依赖公安机关跟各个部门去协调。

2009年以来，公安部亦作出一系列改革，加强看守所的中立性。樊院长认为，经过5年改革，已经逐渐实现了内部的职能中立。例如，公安部要求在县市两级分管看守所的副局长和分管侦查的副局长必须是两个人，这样形成领导人事上的相互制约。

一名曾多次参与看守所问题研讨的学者说，阻碍看守所中立改革的最大障碍就是深挖余罪。深挖余罪是指在看守所或监狱中对在押犯的进一步讯问侦查，以发现新的犯罪事实和线索。客观来讲，不少案件是通过深挖犯罪破获的。

2008年中国法律年鉴公开数据显示，当年全国公安监管部门共深挖犯罪线索60多万条，从中破获刑事案件30余万起，占同期全国公安机关破案数的12.6%。也因此，看守所被诟病为公安机关侦查的第二战场。

对此，程副主任建议能否仿照本轮司法改革中提出的，地方法院、检察院省以下统一管理的方式进行看守所管理体制改革。即由省公安厅统一管理看守所，使其脱离县市公安部门的管理。因为破案压力主要在基层，这样一来，地方看守所所长的压力就小多了。

他的另一个建议是，成立羁押执行总局，由它统一管理监狱、看守所、戒毒所等羁押执行机构。

对此，有关学者说，根据草案由公安部起草这点来看，看守所体制不会有大的变化。

从封闭走向公开

除了总体的观念转变，权利保障和公开透明亦是本次看守所立法方向。

程副主任所在的中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心，正与公安部监管局合作，在全国的一些看守所进行试点改革。其中两项主要内容是在押人员巡查制度和在押人员投诉处理机制。前者选任老百姓作为特邀监督员，凭证可随时进入看守所与在押人员交谈，进行突击检查。后者则是邀请社会各界人士成立投诉委员会，受理在押人员的重大疑难投诉。

他表示，试点两三年来都效果不错，让看守所变得越来越开放透明。

另一个期待实现的是审前会见难题。在中国，通常犯罪嫌疑人被关押后见到家属最早的时间就是开庭的时候。对此，程副主任表示，其实法律并没有规定不允许会见。看守所自己的规范性文件中说，要经申请让办案部门同意，那办案部门肯定为了侦查便利，就不让见。程副主任认为这是法律规定不明确，执法上有偏差，从而剥夺了在押人员的合法权利，本次立法中亦需要去突破。

严格提外审是另一项改革。程副主任介绍，刑讯逼供通常是在来看守所之前，或把人提解到外。如今提解在押人员需当地公安局的主要负责同志签字，要求当天就要返回，不能在外过夜。且出所回所都需要体检。

尽管改革成绩斐然，但担忧仍然存在。公安部的良好意愿，能否在全国2700多个看守所得到落实？程副主任对此并不持乐观态度，中央政策再好，公安局在破大案要案的时候，压力来了，要求看守所配合侦查，你说地方看守所所长怎么办？