证据规则是指“确认证据的范围，调整和约束证明行为的法律规范的总称，是证据法的集中体现”。证据规则约束的对象包括法院（法官）和行政机关（公务员）、当事人和律师，但主要是国家机关。因为国家机关行使国家权力，处于主导地位。我国目前存在的证据规则在总体上属于诉讼规则，即法院在审判时所遵循的证据规则。然而，虽然都是国家机关的行为，但行政行为在本质上有别于司法审判行为，所以在诉讼证据规则体系之外再建立一个体现行政本质特征的证据规则体系很有必要。

国外对行政证据制度规定较多的是美国。美国联邦行政程序法区分行政程序为两大类：一是制定法规；另一是进行裁决。裁决又分为正式程序裁决和非正式程序裁决。正式程序裁决最主要的环节是举行正式听证。正式听证的作用为查明事实真相，作为作出决定的基础；而事实真相的查明依赖于证据，双方当事人相互质问以澄清正面和反面的证据，然后才能根据听证记录作出决定。在美国，行政证据制度和听证程序不可分，行政证据制度主要适用于采取正式听证程序的裁决中。与美国相比，听证程序在我国适用范围很窄。〈行政处罚法〉首次规定了听证程序，该法第42条规定“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”可喜的是，《行政程序法（草拟稿）》中，有两节内容专门规定了听证程序。借鉴美国的经验，同时又考虑到听证程序在我国的发展趋势，笔者设想，将我国的行政证据制度的适用范围规定在听证程序当中，并随后者的发展而逐渐扩大。

行政证据制度作为一个体系，内容非常丰富，由于在我国该理论的研究还不够充分，所以目前在制度设计上不可能做到详尽备至，笔者认为我国行政程序证据制度应包含以下内容：

1、举证责任。行政证据制度应当采用民事诉讼的“谁主张，谁举证”原则。即凡主张某种事实的人，对该事实负有提供证据的责任；没有证据或者证据不足以证明其主张的，负有举证责任的当事人将承担不利后果。

2、证据的接受和收集。对当事人来说，提供证据不仅是义务，也是权利。因为是权利，所以当行政机关拒绝接受当事人所提供的和案件有实质联系而且不属于应当或可以排除的证据时，就构成程序上的错误。虽然提供证据是当事人的权利，但是权利的行使是有限制的，行政机关没有义务必须接受当事人提供的所有的证据，它可以不接受与案件无关的、不重要的或过于重复的证据。这主要是从行政效率方面考虑的。还有一类证据是不能接受的，即非法证据。

3、证据的判断。是指行政裁决人员对接受和收集的证据进行分析研究，辨别其真伪，确定它们是否与案件事实有关联以及证明力的强弱，在此基础上认定案件事实的行政活动。它包括两方面的内容：第一是证据是否具有证明力，以及证明力的大小；第二是证明的标准，即证据的证明力必须达到什么程度才符合作出决定的标准。笔者认为，我国行政证据制度的证明标准应当是证据优势标准，也即只要当事人一方提供的证据与对方相比在质量上达到一定的优势就可以了。

注：原文发表于《法治论丛》2003年第2期，属本人与导师郑钟炎教授合著作品。