近年来，随着我市工业化和城市化进程的不断加快，不可避免地征用了大量农村集体土地。与此同时，一个新的社会群体——失地农民的数量也逐年上升。对于刚刚失去了土地这条生存底线的社会群体，各级政府给予了高度的关注，出台了以养老保险为核心，辅之以提高征地补偿金，加强就业培训及村级留用地等措施，进一步改革完善目前实行的征地方式，千方百计为失地农民排难解忧。但这些改革完善措施都未能涉及到更深的层次，失地农民依旧是上访不断。土地信访案件的白趋增多，已经影响社会的稳定。令我们不得不对现行的征地方式从根本上进行反思。

对于失地农民和其它正面临土地被征用的农民来说，土地财产权没有真正确立是利益受损的一个重要的原因，按照现行法律规定：我国的土地分为城镇的全民所有和农村的集体所有两种形态。农村集体土地不能进行直接出让、出租、转让于非农建设。因此农村土地开发首先就得改变所有权性质，被征用为国有土地，农民与所征用的土地彻底脱离，在这个过程中，农民的利益极易受到损害。其实质是剥夺了农民集体土地的部分财产权。

所以，要实践三个代表的重要思想，真正保护广大农民的利益，就必须彻底改革现行的征地方式，建立起一种新的土地征用制度。《中共中央国务院关于做好农业和农村工作的意见》（中发［2003］3号）明确提出：各地要制定鼓励乡镇企业向小城镇集中的政策，通过集体建设用地流转、土地置换、分期缴纳土地出让金等形式，合理解决企业进镇的用地问题。在此，中央和国务院第一次提出了集体建设用地流转的概念。党的十六届三中全会决定中指出：实行最严格的耕地保护制度，保证国家粮食安全。按照保障农民权益、控制征地规模的原则改革征地制度，完善征地程序。严格界定公益性和经营性建设用地，征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制，及时给予农民合理补偿。国务院《关于加大工作力度，进一步治理整顿土地市场秩序的紧急通知》国发明电（2003）7号文件也指出：要按照保障农民权益、控制征地规模原则，改革征地制度，完善征地程序。由此看来，现行的土地征用方式已与目前的形势越来越不相适应，改革势在必行。

改革现行的征地方式、模式的设计可以多种多样，但我们认为：农村集体建设用地使用权流转作为改革的方向更能保护广大农民的利益。讲行集体建设用地使用制度改革，目的就是要在维护集体所有权益的基础上，通过集体土地使用权的合理流转，实现集体土地资产的充分显化，使农民从土地上可以得到永续收益，从而建立起长期有保障的财产收入机制。集体土地使用制度改革的核心在于还权于民、还利于民。关键是要改革完善现行的土地法规并尽快抓好基础业务工作，积极构建集体土地市场体系。首先，要适应建立市场经济体制的要求，加快集体土地登记发证进度，理顺集体土地产权关系。土地是农民最大的财产，只有承认农民的土地财产权，明确集体土地的物权性质，还农民以处置土地财产的权利，才能从根本上保障农民的土地权益。其次，要按照市场经济的原则确定农村土地等级，进行地价评估，显化集体土地资产价值。通过确定土地等级和评估地价，建立建设用地和农用地相衔接的地价体系，防止土地流转中地价的随意性，规范土地流转市场，保护农民的利益。第三，推动现有集体非农建设农用地使用权入市流转。实践证明，在市场经济条件下，要更加有效地配置土地资源，必须充分发挥市场机制的作用。国有土地是这样，集体土地同样是这样。在强化用途管制和严格控制总量的前提下，允许集体土地使用权进入有形土地市场进行交易，实行有偿、有限期流转，做到两种产权，一个市场统一管理。在农民自愿的前提下，实行以土地使用权入股、租赁、出让、转让等方式，使农民在土地开发中得到长久的收益。第四，正确处理国家、集体和农民之间的利益关系，合理分配集体土地收益。地方人民政府应本着多子少取，放活的原则，确定合理的集体土地收益分配比例，把绝大部分土地增值收益留给农村集体经济组织，切实维护集体土地所有者，使用者的合法权益。集体土地流转收益，应主要用于建立农民社会保障体系，以保护农民的长远利益。

农村集体建设用地使用权流转的条件：任何单位和个人不得以买卖或者以其他形式非法转让农村集体土地所有权，农村集体土地所有权可以有条件流转。以出让、转让和抵押等形式流转农村集体建设用地使用权应当遵循自愿、公开、公平、等价有偿和用途管制等原则。农村集体建设用地使用权符合下列条件的，可以出让、转让、出租和抵押，并享有与城镇国有土地使用权同等的权益：

（1）经体法批准使用或取得的建设用地；

（2）符合土地利用总体规划和城市镇建设规划；

（3）依法办理土地登记、领取土地权权属证书；

（4）界址清楚，没有权属纠纷；

依法应当进入土地交易机构公开交易的按照《宁波市国有土地使用权交易市场管理暂行办法》办理。

通过出让、转让、出租和抵押方式流转农村集体建设用地使用权的，其地上建筑物、其它附着物所有权随之流转。其赔偿政策应予明确。

通过出让、转让和出租方式取得的农村集体建设用地不得用于商品房地产开发。未经原批准用地的人民政府或有权批准的人民政府批准，不得改变该幅土地的建设用途。各级人民政府要按照用途管制的原则，强化和协调城市规划区内外国有和集体所有建设用地的规划和管理。

国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有权的土地实行征用，任何单位和个人不得阻挠。

商品房地产开发原则上应在现有国有土地上实施开发。确因需要征用农村集体土地的，需经国土资源部批准才可征用。并把原农村集体所有土地改变为国有土地才能开发。

农村集体建设用地使用权的出让、转让年限参照《国土资源部关于印发的通知》（国土资发［1999］222号）确定，斯限届满后，地上建筑物和其他设施按照双方约定处理。

农村集体建设用地使用权流转的程序：农村集体建设用地使用权需出让、转让、出租和抵押的，由土地权利人（二级所有或三级所有视各村情况而定）向土地所在的县或市国土资源部门申请，但在申请前应经依法召开的村民会议讨论同意。附合条件的市、县国土资源部门应当依法予以批准或报上级批准。具体程序原则上参照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》执行。

农村集体建设用地使用权出让、转让、出租和抵押的应当向土地所在的县或市国土资源部门申请办理土地登记手续，确定建设用地使用权和土地他项权利。

农村集体建设用地使用权出让、转让、出租和抵押的应当依法缴纳有关税费。农村集体建设用地出让、转让后有增值的参照《中华人民共和国土地增值税暂行条例》的标准缴纳土地增值税。

为进一步加大农村社会保障体系建立的力度，农村集体建设用地使用权流转的收益，其中50％左右应留用于农民的各种社会保障安排；20％左右留于集体发展村级经济，30％左右应分配给农民。鼓励农民在自愿的前提下将这部分收益以股份方式、投入发展股份制集体经济。市、县人民政府要具体制定集体建设用地使用权流转收益的使用、分配和管理办法，确保农民得到实惠。

农村集体建设用地使用流转制度的实行相对于目前的征地制度而言，势必减少地方政府可用资金的收入，影响城镇基本建设，但它符合十六届三中全会关于城乡统筹的精神，有利于保护农民的利益，有利于社会的稳定，同时，政府应该出台土地使用税制度，不管是国有土地，还是农村集体土地，应分不同类型、不同行业、制定不同的税率，每年收取。一方面以增加财政收入，另一方面也利用税收的扛杆作用，起到制止乱占滥用，大手大脚浪费可贵的土地资源的现象，有利于耕地的保护。

农村集体建设用地使用权流转，是土地管理制度方面的重大改革，这一改革措施涉及土地管理政策和土地收益分配的重大调整，涉及面广，关联度高，无论是在理论研究，还是在制度设计方面，还有待于进一步的深入，很多配套措施有待于在实践中进一步完善和规范，本文仅作一些初浅的探索而已。