[案情]

原告：如皋市城东区供销合作社(以下简称城东供销社)。

被告：如皋市人民政府(以下简称市政府)。

第三人：丁其梅

2002年5月10日，原告城东供销社具报告给如皋市国土资源局东陈土管站、如皋市东陈镇人民政府下属的如皋市东陈建设管理服务站，申请对其餐厅的西墙和北墙进行原地维修，并在报告中注明了所维修墙的高度、长度：西墙长11.4米，高5.2米，北墙长19.2米，高3.2米。当日东陈土管站、东陈建设管理服务站均作出了同意维修的审批意见。原告在施工过程中遭第三人丁其梅阻挡，原告于2002年12月27日向法院提起民事诉讼，审理中，原告于2003年6月20日向法院申请撤诉，6月25日法院裁定准许撤诉。原告在对其餐厅北外墙施工时又遭第三人丁其梅阻挡，2003年7月4日原告又向法院提起民事诉讼，请求判令第三人丁其梅立即停止妨碍原告维修房屋的行为。法院于2003年9月18日作出了(2003)皋民一初字第263号民事判决书，判决原告维修房屋第三人不得阻挡。2003年9月29日，第三人向被告提起行政复议，因东陈土管站属于如皋市国土资源局的下设机构、东陈建设管理服务站属于如皋市东陈镇人民政府的下设机构，11月24日被告作出皋复字(2003)第44号行政复议决定书，撤销了如皋市国土资源局、如皋市东陈镇人民政府于2002年5月10日分别作出的同意原告维修房屋的批准意见。原告不服，于2003年12月19日向法院提起行政诉讼，请求撤销被告的皋复字(2003)第44号行政复议决定书，法院同日立案受理。

另查，原告与第三人系南北临街邻居，原告在南，第三人在北，其西侧为东陈镇南北主要街道，两户间有1米左右宽东西向短巷道。原告餐厅北外墙高从3.2米到1.1米不等，与第三人相邻部分有1.1米高的墙体。第三人在庭审中述称，其于2003年9月才知道对如皋市国土资源局、如皋市东陈镇人民政府的审批行为有权向被告申请行政复议。

原告起诉称：被告作出的皋复字(2003)第44号行政复议决定书是在超过复议申请期限后受理作出的，该复议决定违反法律规定程序，侵犯了其合法权益，请求法院判决撤销。

被告辩称：

1、如皋市国土资源局、如皋市东陈镇人民政府均未在法定答复期限内提出复议已过期限的主张，且未在指定的期限内提出丁其梅的复议申请已超过法定期限的相关证据，故其受理复议申请程序合法;

2、复议决定认定事实是清楚的;

3、如皋市国土资源局、如皋市东陈镇人民政府的批准行为不符合法定形式要件，其作出撤销决定是正确的。

第三人述称：市政府撤销如皋市国土资源局、如皋市东陈镇人民政府2002年5月10日分别作出的同意原告城东供销社维修房屋的批准意见事实清楚、适用法律正确，体现了人民政府对人民的关心和负责，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。

[裁判要点]

如皋市人民法院经审理认为，申请复议的期限应当从其知道或应当知道申请期限和行政复议机关之日起计算，第三人2003年9月知道申请期限和行政复议机关后于9月29日向被告提出申请，被告受理其申请并不侵犯原告的合法权益，因此，原告所称的被告逾期受理申请的行为侵权的理由难以成立。如皋市国土资源局东陈土管站、如皋市东陈镇人民政府下属的东陈建设管理服务站均无权对原告的维修申请进行审批，其审批行为均没有法律、法规或规章等作为依据。因此，被告作出的复议决定证据存在，适用法律、法规正确，符合法定程序，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)款之规定，作出了维持被告如皋市人民政府作出的皋复字(2003)第44号行政复议决定书的判决。

原告不服，上诉于江苏省南通市中级人民法院。二审法院认为，如皋市国土资源局东陈土管站、如皋市东陈镇人民政府下属的东陈镇建设管理服务站对原告的批准维修行为不仅形式违法，且与《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、《江苏省村镇规划建设管理条例》第十五条的规定相悖，被告所作撤消决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，判决驳回上诉，维持原判。

[评析]

本案最大的成功之处，就在于法官通过审判实践中的法律解释，弥补了《行政复议法》第九条有关申请复议期限规定的不足。解决本案遵循了如下基本思路：

一、丁其梅是否具备单独提起行政复议的主体资格

所谓行政复议，是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度。据此，有资格提起行政复议的应为行政相对人。在行政法理论中，行政相对人是指行政管理法律关系中与行政主体相对立的一方当事人，即行政主体行政行为影响其权益的个人、组织。行政相对人又可分为直接相对人和间接相对人。直接相对人是行政主体行政行为的直接对象，其权益受到行政行为的直接影响，如行政许可、行政给付的申请人等。间接相对人是行政主体行政行为的间接对象，其权益受到行政行为的间接影响，如行政许可关系中其权益可能受到许可行为不利影响的与申请人有利害关系的人等。司法实践中，一般将直接相对人习惯地称为行政相对人，而将间接相对人称为利害关系人。本案中，城东供销社向东陈土管站、东陈建设管理服务站申请维修围墙，二行政主体是否同意的行为与城东供销社的权益有直接关系，故城东供销社为本案的行政相对人。丁其梅的房屋与城东供销社的围墙相邻，如果城东供销社的北围墙依批准的3.2m建成，则不但丁其梅一楼的采光、通风受到影响，而且有可能影响二楼阳台的使用，基于与城东供销社的相邻关系，二行政主体的同意行为与丁其梅的利益产生利害关系，故丁其梅为本案的利害关系人。

依前所述，城东供销社以其行政相对人的地位取得申请复议的主体资格，而根据行政复议理论，利害关系人只有以第三人的身份才能参加到行政复议中来。本案遇到的现实问题是，作为行政相对人的城东供销社并未提起行政复议。在这种情况下，利害关系人丁其梅能否单独提起行政复议?对此，法律没有明确规定。通说认为，第三人在行政复议中具有独立的法律地位，他不依附于申请人或被申请人，享有与申请人基本相同的复议权利。据此可以认为，既然利害关系人参加到已经开始的行政复议中去后享有与申请人同样的复议权利，那么，当行政相对人不申请复议时，利害关系人同样可以单独提起行政复议。换个角度说，如果在这种情况下不允许利害关系人单独提起行政复议，则行政复议制度纠正违法或不当行政行为，保护公民、法人或其他组织合法权益的目的就难以实现。因此，前文关于行政复议概念中所称的行政相对人应作广义的理解，即既包含直接相对人，也包括间接相对人。这样丁其梅依法取得单独提起行政复议的主体资格。