一、不适用行政诉讼调解制度的主要依据

在《行政诉讼法》第50条中规定：人民法院审理行政案件，不适用调解。这一规定明确了行政诉讼调解程序的禁止，从历史的发展角度来看，当时立法不适用调解程序可以从以下几点来分析：

(一)行政诉讼本质所致

行政诉讼是解决行政相对人与行政主体之间因后者的具体行政行为而导致前者受损的行政争议，即是百姓所俗称的民告官案件。在现实生活中，一方面由于行政主体手中握有强大的行政管理职权，从而导致了民告官的难度，因此法院作为中立的裁决机构，必须从程序和实体两个角度来衡量双方力量，因此行政诉讼不适用调解程序。

(二)行政诉讼权力的性质

行政诉讼的被告恒定为民告官中的官，即行政主体，其相对于行政相对人的权力来源主要是法律的基本规定，司法权对行政权的监督严格恪守不告不理的原则，唯有此才能保证其中立、公正的裁决者的形象，才能实质形式诉讼裁决的职能。而行政权被赋予了行政主体。

(三)行政诉讼的审理对象

司法机关对于行政权的监督途径之一是通过行政诉讼的进行来完成的，但是监督是必须要限定在一定范围内，以防止因为过于干预而导致行政权的停滞，这对于国家行政管理活动的进行不利，因此行政诉讼受案范围明确规定了人民法院受理行政诉讼的范围，同时也明确规定了其审理对象，即具体行政行为和部分抽象行政行为的合法性，如果合法则维持具体行政行为，如果审理后发现违法，则撤销或者变更该具体行政行为，因此不可适用行政诉讼调解制度。

二、行政诉讼调解制度的概念分析

(一)民事诉讼调解制度的借鉴

诉讼程序中的调解，又称法院调解，是指按照诉讼法的有关规定，在法院审判人员的主持下，双方当事人就发生争议的民事权利义务自愿进行协商，达成协议，解决纠纷的诉讼活动。在《民事诉讼法》的第93条规定：人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解。这是对民事诉讼调解的规定，对于脱胎于民事诉讼程序的行政诉讼程序有借鉴之作用。从这条可以看出，调解必须要遵循三个基本原则：其一，自愿原则;其二，查明事实﹑分清事非原则;其三，合法原则。

(二)行政诉讼调解制度概念的界定

通过对比民事诉讼程序中的调解制度的相关规定，我们可以对行政诉讼调解制度的概念进行界定，所谓的行政诉讼调解制度，是指在行政诉讼案件中，在被告行政主体对被诉具体行政行为具有处分权的情况下，法院给予诉讼当事人双反的自愿协商原则，主持双方进行协商从而解决行政纠纷的行为。[2]从这一概念我们必须要明白，行政诉讼调解制度具有以下几点特征：首先，行政诉讼调解制度是行政诉讼案件中的调解，即其发生时间是在行政诉讼程序进行过程中，区别于行政机关作为调解机构居中调解民事争议的行政调解，前者是司法行为。其次，行政诉讼调解制度必须要遵循自愿协商的基本原则，即行政诉讼调解制度的启动必须来自于双方当事人的自愿，法院不得依职权径直启动调解程序。

三、行政诉讼调解制度的构建

(一)行政诉讼调解制度的功能

从法院的角度的来分析，行政诉讼调解制度的适用可以节约诉讼成本，提高行政诉讼效率，实现公平与效率的价值追求。从案件解决效力的角度来看，通过行政诉讼调解制度的解决的案件的执行往往要简单容易，因为是二者相互谅解、相互退让的结构，体现了双方当事人的意思，因此当事人愿意执行。同时行政诉讼适用调解程序有助于协调行政复议与行政诉讼的衔接关系，一般情况下，行政诉讼作为最后的权益救济途径，行政复议则先于行政诉讼程序进行，在行政复议程序中可以适用调解，而在行政诉讼程序中则不能适用调解，这势必会造成二者衔接不畅的问题，而在行政诉讼程序中适用调解制度，有利于二者的衔接与统一。

(二)构建行政诉讼调解制度的基础

重调解、轻诉讼的历史传统为行政诉讼调解制度的构建奠定了思想基础，在中国历史发展过程中，形成了和为贵的传统文化，其影响着人际关系的处理，当纠纷出现之时，传统文化影响下的人们总愿意调解，而不愿意将纠纷诉诸其看来更恶化的诉讼程序，在此思想前提下，构建行政诉讼调解制度有其思想基础。

(三)行政诉讼调解制度的构建

1.行政诉讼调解制度的立法

现行的《行政诉讼法》出现越来越多的弊端，改革是保持其生命力的唯一途径，在修改《行政诉讼法》中，对于不适用调解的规定应做修订，将行政诉讼调解作为一项基本原则，当事人在行政诉讼中可以依照自由处分的权利提请法院调解，且必须要遵循自愿、合法的基本原则。

2.行政诉讼调解的适用范围

现行法律仅仅认可行政赔偿诉讼调解，这已经不能满足现实纠纷解决的实际要求，因而必须要扩大对于行政诉讼调解的适用范围，即可扩大至所有的行政争议，只要符合事实清楚、合法自愿的原则，以及当事人对其有处分权，则均可适用调解制度解决行政纠纷或行政争议。

3.行政诉讼调解制度的主持人

从行政诉讼调解制度的概念、其他国家的立法实践以及民事诉讼法调解制度的实践这三个角度来看，合议庭作为主持人具有合理性，如果调解不成功或者不能达成调解协议，可以由合议庭继续审理。

4.行政诉讼调解的效力

将行政诉讼调节作为一种结案方式，赋予行政诉讼调解书与生效行政裁判同等的效力，这与民事送调解书与判决书中效力等同的实践相同。具体来说，调解书已经送达，就具有与判决一样的效力，具有确定力、拘束力和执行力。