从社会转型和社会进步的角度看问题，我国需要建立的是整合的社会保障制度，即建立包括全体国民的社会保障体系。建立这种社会保障制度的关键是将农村居民纳入其中，但是又不能导致全民高福利弊端，另外就是在社会保障内部实现系统整合。当前，在这些方面我国的社会保障制度存在着明显的断裂。

第一，制度性断裂。制度性断裂也就是社会保障制度体系在某些重要环节上的缺失，主要表现为以户籍制为基础的原来的社会保障制度对农村居民的排斥。如果说20世纪50年代为了促进国家工业化不得不对农村实行超经济剥夺的话，那么，当今天我国的总体经济实力大大提高、但农村还相当贫困时，我们就必要对农民给予必要的经济补偿，从发展的角度看就是建立农村社会保障制度。

关于农村社会保障制度的建设问题，政府基本上是以二元社会结构的思路来考虑的，尤其是社会保障工作被纳入部门利益之后，这一现象就更加明显。现在我国的社会保障制度所涉及的依然是城镇居民，占全国人口近70%的农村人口除了极少数集体经济强大的村子建立起自己的保障制度外，其他基本上没有享受社会保障的益处。70年代普遍实行的农村合作医疗制度随着集体经济的解体而瓦解。90年代中期在一定范围内由民政部倡导的农村养老保险制度也因资金管理等方面的原因而被迫停止，甚至被取消。1998年新一届中央政府成立之后的几年时间里，负责农村社会保障的部门一直处于希望上级听取工作汇报的状态而难有作为。在后二元社会结构时期，农民仍然被边缘化，他们的正当的社会保障需求不被理睬。只是在我国加入世界贸易组织、农村将面临巨大冲击并可能会影响全局安全的情况下，在全面建设小康社会的宏伟蓝图的背景下，农村贫困、可持续发展及社会保障才被比较集中地提及。城市社会保障制度的高度发展、农村社会保障制度的缺乏形成了我国社会保障制度体系的制度性断裂。它与正在发展着的社会结构是很不协调的。

第二，转制中的断裂。我国城市社会保障制度在改革中发生了断裂，这里主要是指在由单位保障向社会保障转变的过程中出现的某些保障职能被忽略、保障对象得不到应有保障的现象。这种断裂主要发生于建立独立于企事业单位之外的社会保障制度的政策设计和过程之中。

建立独立于企事业单位之外的社会保障制度仍然是出于经济体制改革的目的。政府一直把社会保障制度的改革被当作经济体制改革的配套工程和支持系统。在这种思路下，只要有利于企业减负和建立现代企业制度、又不对社会秩序构成威胁就是可取的。所以，社会保障制度改革的目标模式或目标的优先次序是经济-政治目标、社会(民生)目标。在这种改革目标的指导下，建立独立于企事业单位之外的社会保障制度在设计和实施上就是把下岗者、离退休人员推出单位，推向社区。即退休养老金实行社会化发放，离退休人员的档案转入社区，在街道层次建立社会保障和劳动服务机构承接原来由企事业单位承担的社会保障职责。必须肯定，这种改革的总体思路是正确的，但是在实际操作上存在着问题，即社区缺乏承接由企业转移过来的保障职能的能力。

由于长期以来我国实行单位体制，街道-居委会系统只起辅助作用，所以后者相当孱弱。近几年政府大力推进社区建设，但有效的社区系统的形成并非一日之功。这样，当习惯于企事业单位生活的离退休人员、失业下岗职工被推入社区之后，低水平的服务设施和组织服务能力使他们产生了明显的失落感。由于保障不足，他们的生活发生了断裂，即被推入社区前后的生活出现非连续状态(王思斌，2003)。这种现象是由对建立独立于企事业单位的社会保障制度的简单化理解和实践所造成的。因为在实际上，这一改革基本上被理解为退休养老金的社会化发放和档案转入社区，对退休、失业下岗人员实行属地管理，但没有考虑到他们的心理需求、组织归属感的满足，而后者对退休、失业下岗人员来说是十分重要的。实际上，社会保障并不只是发钱，而且也包括对退休、失业下岗人员的心理方面的服务，这正是社会保障制度在转制过程中所忽略的，也是我国社会保障制度的缺陷。

第三，实施中的断裂。社会保障政策在实施过程中也存在着重视外在程序，忽视对保障对象的细致的、个别化支持的现象。这使得保障对象在形式上获得了支持，但在实际上获得的支持大打折扣，我把这种现象称之为社会保障制度在实施中的断裂。以失业下岗人员的再就业服务为例。近几年来，政府把促进再就业工作放到社区之中，失业下岗人员在将档案转到社区之后可以享受免费的再就业服务培训，劳动和社会保障部门在社区层次开办再就业培训班、成功求职策略培训班，对求职人员进行职业指导。这些都是有益的探索，而且有的也产生了积极的效果(蒋德理，2001)。但是在一些地方，这种培训和服务还处于初级阶段，有的还在走形式。比如，有的培训班只向失业人员介绍一些基本政策而缺乏对他们的具体指导，有的热衷于完成上级下达的培训指标而不管培训后的效果。由于失业人员要想再就业一定要持有培训证，而且这种培训是免费的，所以他们也可以接受这种培训，但效果并不突出。在这里，完成上级下达的培训任务(指标)的政绩取向明显强于对参加培训者的服务，社会保障在这里发生了实际上的断裂。而这种现象绝不是局部的。