政策法规司司长王守智谈《土地利用总体规划编制审查办法》

《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)》(查看)经国务院审议通过后，当前，地方各级土地利用总体规划修编正在加快推进。规范土地利用总体规划编制和审查报批工作，国土资源部制定了《土地利用总体规划编制审查办法》(以下简称《办法》)。

《办法》的出台，对规划编制工作和规划审查报批程序作出什么样的新规定，对土地利用总体规划编制带来什么样的影响?为进一步理解《办法》的主要内容和精神，记者采访了部政策法规司司长王守智。

为提高新一轮土地利用规划编制的科学性和可操作性，《办法》经反复修改论证后出台。

记者：起草这个《办法》是出于什么考虑，与原来的《土地利用总体规划编制审批规定》有何区别?

王守智：1997年10月，原国家土地管理局第7号令颁布实施了《土地利用总体规划编制审批规定》(以下简称《规定》)，对规范土地利用总体规划编制和审批，提高规划的科学性，起到了积极的作用。但是，随着经济社会的快速发展，土地利用供需形势、规模、结构和布局发生了重大变化，特别是去年8月，国务院审议通过了《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)》(以下简称《纲要》)，明确了新一轮土地利用总体规划的指导思想、规划原则、规划目标、规划任务和规划内容等，原有《规定》已远远不能适应新一轮规划编制工作的要求。为全面落实《纲要》精神，进一步规范规划编制工作和规划审查报批程序，提高土地利用总体规划的科学性和可操作性，迫切需要对《规定》进行修订。

记者：据了解，这个《办法》的起草从新一轮土地利用规划修编启动就开始着手研究了。具体经过是怎样的?

王守智：按照部立法工作的总体部署，部规划司从2005年起就在全面总结《规定》实施经验和成效的基础上，开始组织力量研究起草《办法》，并在起草过程中，多次征求相关部门和单位的意见，形成了《办法》初稿。

2008年，随着新一轮土地利用总体规划修编工作的推进，有关业务司局进一步加快了立法步伐，并多次在土地利用总体规划修编工作座谈会上征求意见。

我司收到送审稿后，又进行了修改完善，形成了征求意见稿，发各省(区、市)国土资源行政主管部门以及部机关各司局征求意见，同时在互联网上征求社会各界意见。根据反馈意见，我们会同有关业务司局对征求意见稿逐条进行了修改完善。2009年1月5日，第一次部务会议审议并原则通过了这个办法。

按照土地利用总体规划编制和审查报批的流程，《办法》依次对规划编制、规划内容，规划的审查和报批等做出明确规定

记者：当前各地最关心的，就是新一轮土地利用总体规划的编制原则、应当包括的内容以及规划的审查和报批程序等，请您解读一下《办法》在这些方面的规定?

王守智：起草《办法》的总体思路是：根据《纲要》确定的指导原则和目标任务，遵循程序与实体并重的原则，按照土地利用总体规划编制和审查报批的流程，依次对规划编制、规划内容，规划的审查和报批等做出明确规定，以提高《办法》的可操作性。

关于规划编制，《办法》第七条明确了土地利用总体规划的编制原则，规定：编制土地利用总体规划，应当坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的工作方针。同时，为了提高规划编制过程中的公众参与，《办法》第十三条还明确规定，对土地利用总体规划编制中的重大问题，可以向社会公众征询解决方案。对直接涉及公民、法人和其他组织合法利益的规划内容，应当举行听证会，充分听取公众的意见。此外，考虑到规划编制具有较强的专业性，《办法》第十五条对承担规划编制的单位应当具备的条件作了明确的规定。

关于规划内容，考虑到各级土地利用总体规划具有的一般性与特殊性，《办法》第十六条首先对土地利用总体规划应当包括的一般性内容作了明确规定，包括：现行规划实施情况评价，规划背景与土地供需形势分析，土地利用战略，规划主要目标确定，土地利用结构、布局和节约集约用地的优化方案，土地利用的差别化政策，规划实施的责任与保障措施等。

同时，在第十七条、第十八条、第十九条和第二十条，分别明确了省级、市级、县级、乡级土地利用总体规划应当突出的重点内容，以体现不同层级土地利用总体规划的特点。

关于规划的审查和报批，《办法》分别对土地利用总体规划大纲以及土地利用总体规划的审查和报批的原则、主体、程序、时限、审查内容、审查依据作出了具体规定。土地利用总体规划审查报批分为土地利用总体规划大纲审查和土地利用总体规划审查报批两个阶段(第二十三条第一款)，土地利用总体规划大纲审查通过后，方可进入土地利用总体规划编制和报批阶段(第二十五条)。土地利用总体规划按照下级规划服从上级规划的原则，自上而下逐级审查报批(第二十六条)。另外，为规范规划审查工作，提高审查效率，《办法》专门增加了对审查报批阶段时限的规定：有关国土资源行政主管部门应当自收到人民政府转来的下级土地利用总体规划之日起5个工作日内，征求有关部门和单位意见，并自收到有关部门和单位的意见之日起15个工作日内，完成规划审查工作。

记者：我注意到，《办法》提出，根据需要可编制跨行政区域的土地利用总体规划，同时提出，村庄土地利用总体规划是乡(镇)土地利用总体规划的重要内容。请问这是出于怎样的考虑?

王守智：作为一项新的考虑，《办法》第六条提出，根据需要可编制跨行政区域的土地利用总体规划。同时提出，村庄土地利用总体规划是乡(镇)土地利用总体规划的重要内容。各地应当在编制乡(镇)土地利用总体规划时对村庄土地利用的总体布局作出科学规划和统筹安排。

提出编制跨行政区域的土地利用总体规划主要是出于优化土地利用结构和布局，促进各区域协调统筹发展的考虑。强调编制村庄土地利用总体规划则是为了适应整村推进田、水、路、林、村综合整治的要求，将土地利用规划编制与新农村建设、城乡统筹发展有机结合，体现小规划服务大战略的指导思想。

《办法》明确了城市建设等相关规划与土地利用总体规划的衔接关系

记者：近年来，各类规划特别是土地利用总体规划和城市建设总体规划的衔接问题成为规划实施和土地管理中的突出问题，对于这一方面，《办法》是如何明确的?

王守智：关于规划衔接，为明确土地利用总体规划的法律地位，体现规划在落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设中的重要作用，《办法》第三条明确，土地利用总体规划是实行最严格土地管理制度的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制，规划城乡建设和统筹各项土地利用活动的重要依据。各地区、各部门、各行业编制的城市、村镇、能源、交通、水利、生态环境建设等相关规划，应当与土地利用总体规划相衔接。