目前，我国正处于改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，我国社会总体上是和谐的，但也存在不少影响社会和谐的矛盾和问题。一方面，城乡之间、地区之间、行业之间收入差距扩大，分配体制尚未理顺，市民之间的利益冲突会加剧。另一方面，市民民主法治意识增强，在行政程序中，市民不再被动地接受行政管理，而是积极表达诉求，维护自身合法权益，行政权力和市民权利的冲突亦会增强。行政复议坚持合法、公正、公开、及时、便民原则，尤其是申请无须缴费的优点，日益成为市民表达其合法诉求，救济其合法权益，解决其最关心、最直接、最现实的利益问题的重要途径，是实现社会公平正义、构建和谐社会的重要保障。如何完善行政复议制度，如何充分发挥行政复议在构建和谐社会中的重要作用是个重要而迫切的研究课题。

一、行政复议在构建和谐社会中的功能重构

国务院《关于〈行政复议法〉(草案)的说明》提出：行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度，可见，行政复议最初体现的是监督职能。目前，行政复议理论和实务界从保护公民、法人和其他组织的合法权益出发，提出了行政复议的权利救济职能。在构建社会主义和谐社会中，我们应以新的视角重新审视和构建行政复议的功能。笔者认为，行政复议的监督职能和权利救济职能都只是行政复议功能的一个方面，应把行政复议的监督和救济功能有机统一起来，引进行政复议协商调解机制，与目前行政复议裁决机制相结合，从而化解行政争议，定纷止争，最终实现社会秩序的安定及国民自由权利的增长。

但在我国目前处于主导地位的形式法治主义认为，行政行为典型的法律特征就是单方意志性和国家强制性，行政主体拥有的公权力既是一种权力，也是一种职责，行政主体不具有对公权力及公权力所维护的国家利益的处分权，否则将构成权力滥用或不作为违法。而且行政诉讼法第50条也规定：人民法院审理行政案件，不适用调解。因此，以协商调解解决行政纠纷在我国不具有法理基础。

法律本身反映了统治者通过法律调整社会关系的愿望与方法，反映了立法者的价值追求。行政主体只是法律的执行者，行政主体执行法律就是实现立法目的、实现法律的作用、法的价值的过程。法的执行有形式主义执法和实质主义执法两种方式。形式主义执法强调恪守法律条文，坚守法律必须严格的不折不扣地执行，这虽然使法律设定的权利义务表面上得以实现，但由于忽视了书本上的法与行动中的法之间的差距，忽视了法在执行中千差万别的社会情境和现实因素，因此，形式主义执法经常投入大量的执法成本却没有实现法律应有的效果，甚至事与愿违，违背了法的目的及立法者的初衷。如杜宝良案件，杜宝良在同一地点105次违反交通规则，被处以105次行政处罚，从形式上法律己经被不折不扣地严格执行，法律设定的权利义务也得以实现，但罚款的法律目的并非创收，而是威慑和预防违法行为的发生。这种形式主义执法就违背了法的目的及立法者的初衷。实质主义执法则侧重于追求实质的公平正义，侧重于法的目的的实现及法律效果的最大化，但实质主义执法也会破坏法的一般性和法的普遍适用的效力。因此，现代法治环境下的执法应强调法的形式执行和实质执行的互动，坚持严格的形式主义执法，又应以实质主义执法作为重要的补充，才能够充分发挥法调整社会关系的功能。以协商调解的方式化解行政争议是形式主义执法和实质主义执法相互结合的一个重要方式，如某局认定某公司违法安装使用简易电梯，处以10万元罚款，该公司称其安装的是电动葫芦，并非简易电梯，而法律对电动葫芦是否属简易电梯并无明确界定，依形式主义执法，法无明文规定不处罚，但电动葫芦的安全隐患和社会危害比一般的简易电梯更大。复议中，申请人主动整改，购进正规合格电梯，被申请人则依法变更行政处罚为5万元。对申请人来说，原本处罚10万元现降为5万元，愿意接受并主动缴纳罚款，对被申请人来说，安全隐患己消除，达到了立法目的，实现了法律应有的效果。