在环保税立法过程中,顶层设计的配合是重要前提。要协调好相关税种,也要协调好相关税负,只有通过一揽子改革,才能让税制更加绿色
自今年两会做好环保税立法工作明确出现在政府工作报告中以来,环境保护税便成为舆论聚焦中心。作为中国政法大学财税法研究中心主任,施XX教授对环保税有着长期的研究与关注,不仅审议了多个环保税立法相关课题,且作为专家学者参与到了部门立法阶段。
3月20日,就环保税立法制度设计和未来前景等有关问题,施XX接受了《法人》记者的专访。他总体认为,要真正达到促进环境保护的目的,就必须在推进环保税立法的同时,通过一揽子相关改革,让整体税制更加绿化。
环保费改税初衷转变
环境保护税立法启动之时,简称叫作环境税,而现在简称为环保税。施XX告诉《法人》记者,这一转变曾在专家审议课题时进行过讨论,大家都认为环保税更能强调环境保护的目的,更符合现今的立法目的。
施XX介绍说,2008年初提出的污染物排放费改税,其考量的主要目的并非环境保护,而是要以费改税来规范政府财政收入。
世界各国税收收入一般占到财政收入的90%。但是我国现在除了税收之外,收费、基金以及其他变相收取的费用,占到了财政收入的很大比例,这就表明我国的政府收入形式不够规范。施XX说,目前我国税收只占GDP的18%左右,但是大口径政府财政收入却占到了GDP的35%~36%。这也就意味着,我国财政收入的一半是通过税收,一半则是通过其他收入,包括各种费、基金、社保、债务、罚没、资源补偿等等。正是在这个层面上,才提出一定要进行排污费改税。施XX坦言。
谈及排污费所带来的问题,施XX表示,费的收取很不规范,也很不理想。由于收费的法律位阶低,其权威性、规范性、透明性都存在不足。这些不足不仅影响费的收取,更影响到了费的使用,及其在环境治理功能上发挥的作用。
然而,随着全球环境问题越来越突出,环境水平成为衡量国家实力的标准之一,国际上环保税制改革也逐渐兴起,绿化税制成为重要的环保手段。
征税是国际上通行的对环境治理采取的经济调节手段。施XX认为,税收的征收从性质上来看,是对不特定的对象进行强制性的收取,以在未来实现国家公共财政职能。而环保税的目的就是如此,通过收税来保障环境保护上的技术研发、补贴受到影响的企业和个人等等。这与税收的特征完全吻合,因此就应当进行统一立法以税的形式收取环保税。
湖北等地已经开始试点税务部门来代替环保部门收费,取得了不错的效果。施XX介绍,由于税务部门对企业的生产经营信息有着全面的了解、记录、监控,所以能够更好地判断企业所缴费用。如果以立法的形式确立,将会使纳税人对该税种的尊崇意识更强。
顶层设计衔接绿色税制
环保税立法不仅仅涉及单一的新税种设立,衔接顶层设计也十分重要。施XX强调,从环保税本身看,它是一个增税政策。十八届三中全会中对税制改革要求改革税制、稳定税负。现在来看,已经有人认为企业税负偏重,整体税负不应再增加。因此,这就要求立法者统筹考量顶层设计。
施XX认为,要在开征环保税的同时进行结构性的税收调整,这要求我们立法时就加强这方面的考量。现阶段的部门立法由于部门利益、职能方面的考虑,都有一定局限性,应当在更高层面上规划、推动。
企业的税负不仅仅存在于环保税,还在其他税当中。因此,首先要考虑如何将环保税与其他税种相配合,比如资源税、消费税、企业所得税、增值税等等。
此外,施政文认为,要优化税制结构,就要有增有减:我认为主要是增值税要减。在财政部门看来增值税是个摇钱树,最好收,但是不公平。企业无论经营情况如何都要交增值税。但是增值税最终会完全转嫁给消费者,纳税人不会承担。我国增值税规模过大,但在国际上,一般国家的规模都没有这么大,而美国就不收增值税。
施XX认为,环保税改革应该遵循税收中性原则。不能让企业的税收负担过度增加,也不能让一些贫困群体、待发展产业和欠发达地区的税收压力增加。企业竞争力、行业发展力和地区间平衡,包括我国走出去的政策,都需要考虑。
现在排污费收取过低,就算不改税也应该提高费率。对于税率的设置,施XX认为,应该在现在收费的基础上适当提高,既然现在已经明确了环保税的功能是为了环境保护,那么为了发挥功能、达到目的,就必须让收上来的税能够支撑企业治污、治理环境的目的实现。国际上环保税的税率也是依据此标准设立,只有这样的税率才能够保证环境不恶化。
施XX还强调,很多国家在环保税改革时采用的是一揽子改革方案,其中环保税收入再循环机制非常重要。
有的纳税人可能会从中受益,而一些没有纳税的主体也会使用到征收上来的税款。施XX解释道,税收再循环将补贴到企业,通过调整引导企业行为来鼓励行业发展,加大治污力度。
在环保税收入再循环机制中,中央和地方的分配是一个重要问题。
施XX认为,现在地方政府的五大职能中加入了环境保护,而且环境问题有着很强的区域性。但是,目前我国基于公平的考虑,还没有在立法设计方案中对不同群体、不同产业、不同区域的税费负担加以区分,但是这会造成实质性的不公平。
在这种情况下,就要求中央要通过转移支付等其他财税手段进行调节,抽肥补瘦。所以环保税中要有一定比例作为中央收入才有可能平衡。对于具体比例,施XX认为中央收入应占环保税收的30%左右,地方为主,中央也要有一定的调控力度。
提到环保税是否应当专款专用,施XX并不赞同:环保税与社保不同。社保有其特殊性,是谁缴费谁受益,但是我觉得环保税应该纳入一般预算之中统筹使用。其实可以预见,环保税刚开征的时候范围很窄,其所征收上来的税金并不能满足环境治理所需的资金。所以,依靠监督机制的存在,将环保税所得挪用到其他领域的现象不会出现,而只会出现将部分公共税款转入到环境治理中的情况。
环保税立法引领改革
环保税立法走到如今已经取得了巨大进展。在施XX看来,虽然环保税尚未进入正式立法程序,但是立法设计方案已经提交到了国务院法制办,说明相关部门经过长期调研,征求了多方建议,意见已经成熟。
人大对环保税立法的态度非常积极,我认为接下来进入人大立法程序之后不会太慢。施XX对环保税即将进入立法程序后的命运表示乐观,代表有议案、社会有需求、部门有意愿,这些都要求立法主动适应改革、引领改革、与改革相衔接。原来改革不需要做到于法有据,而现在是立法要走在改革前面,不再是事后的保障。
在施XX看来,此次环保税立法的价值不仅仅局限于环境保护本身:环保税改革考量着我们的政府、国家治理体系是否有现代化、法治化的思路,是否在往这个方向走,是一个重要的检验标准。
环保税制度设计自身是科学合理的。在肯定这一前提的情况下,施XX认为环保税立法最终能否顺利出台,同时相关配套制度是否能够跟上,能否科学地整体推进,这是对我们国家治理、社会进步的实践考量。
环保税改革不能单纯为了增税而增税,为了环保而环保,而是应当带动整个经济社会的转型发展。施XX最后说,在这个问题上我们需要有智慧,应当要求全社会参与环保税的立法。这是一次改革规划,更是贯彻法治思维、法治方式的一次实践。
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