《宪法》第二十条第三款规定：“国家为了公共利益，可以依法征收、征用土地并给予补偿”，其实，其核心要求体现在三个方面：一是满足公共利益的需要；二是：，遵守法定程序；三是合理补偿。

事实上，后两者是对土地征收过程的要求，而第一是确定土地征收的条件。总之，土地征收的关键是是否为了公共利益。然而，什么是公共利益并没有明确的界定标准。正因为如此，导致了现行土地征收范围的泛化，即《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人需要使用建设用地的，必须依法申请使用国有土地。前款所称国有土地，包括国家所有的土地和国家征收的原农民集体所有的土地。”也就是说，只要建设需要用地，涉及农村集体土地的，首先必须由国家作为国有土地征收。这也是“公共利益需要”因素弱化的一个重要原因。在现行的土地制度下，“非公共利益”的土地不能通过征收以外的渠道获得，因此是否符合“公共利益”就失去了其意义。

缩小土地征收范围的改革试点，就是要严格把广义的土地征收行为限定在宪法和法律规定的“为公共利益”的范围内，为非公益性土地提供正常的流转渠道。因此，试点的首要任务应该是区分建设项目的公益性和非公益性。公益性项目用地需要征收的，非公益性项目用地涉及集体土地的，不需要通过征收解决土地供应问题。对此，武汉、重庆等试点城市进行了调研，并拿出了自己的公益性或非公益性用地建议目录。然而，要准确区分土地利用的“公益性”和“非公益性”并不容易。随着我国市场经济的深入发展，一些原本可以明确界定为“公益性”的公共基础设施项目在投资主体上日益多元化，高等级公路成为股份制，铁路、市政、通信、能源等行业逐步成为企业，医疗卫生和教育产业正在工业化。只有“以营利为目的”才用来判断自己是否有利可图，如果有公益性的做法，很难达到明确区分的目的。

在试点实践中，武汉等城市虽然从受益人数、征地效益、征地目的、是否向公众提供公共物品等方面探讨了评价标准，但难以统一准确把握。最后，他们还是参照国家颁布的《划拨土地供应目录》，根据土地利用现状，将相关标准分类列出，拟定建议的公共或非公共用地目录。这种挂牌方式在很大程度上突出了实用性，为具体试点项目的选择提供了依据。

公益性与非公益性的准确区分，关系到土地利用总体规划确定的城市规划圈外建设项目用地集体土地所有权的征收或转让、变更或保留的性质。因此，它已成为当前土地管理体制改革中必须面对和解决的一个基本问题。为了从根本上缩小土地征收范围，防止土地征收权的滥用，需要在国家层面进行法律界定。