内容提要:行政许可作为一种制度，是国家行政管理的主要手段之一。而行政许可监督作为《行政许可法》的重要组成部分，对规范政府行为、加强政府廉政建设和明确监察机关权限具有重要意义。

关键词:行政许可监督腐败监察机关

正文:

2003年8月27日，历经全国人大常委会四次审议，一部备受关注的法律——《行政许可法》获得通过。该法律于2004年7月1日正式施行。普遍认为，这部法律是对行政审批改革成果的巩固，是反腐倡廉的重要举措，是政治文明建设的里程碑。从行政立法领域来看，为了改变行政法权利（力）结构失衡的现状，该领域的立法力图矫枉过正，淡化管理的色彩，加强控权的力度。《行政许可法》顺应了这一趋势，并且在借鉴以往立法成果的基础上有所创新，为有效抑制腐败提供了法律保障。

而行政许可监督作为《行政许可法》的重要组成部分，在促使政府依法行政，遏制行政领域的腐败现象等方面发挥着重要作用。笔者认为行政许可监督首先是通过对服务型政府理念的树立来规范政府的行为，并在此基础上加强政府的廉政建设，进而达到有限政府模式下有效治理的目的，同时，行政许可监督对监察机关而言，明确了其权限，并在《行政监察法》的基础上赋予了其新的内容——这正是行政许可监督的意义所在。

一、行政许可监督是规范政府行为的需要

在早期资本主义，依法行政的思想基础主要是社会契约论和自由放任主义学说。社会契约论认为，国家是人类缔造社会契约的产物。这份契约规定了国家设立、存在的宗旨是保护社会个体的天赋权利与自由。在这样思想学说的指导下，管得最少的政府就是最好的政府就成为政府执政的理念。随着资本主义的发展，20世纪后，从德国《魏玛宪法》的制定开始，人们逐渐否认个人主义的极端化，强调国家对个人生存权的保障，国家对人民生存照顾则日益受到重视，国家逐渐向福利型国家发展，人们对行政权的主动作为产生了强烈的期待。此时，能提供最好服务的政府是最好的政府已成为政府行政的理念。在这样理念指导下的政府，不再是无为而治的守夜人，而是较多地规定了国家对个人的照顾义务。而自2004年施行的《行政许可法》是继《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》之后又一部规范政府行为的重要法律，其通过对政府行为的监督，集中体现了现代政府执政为民的宗旨，体现了现代政府作为服务型政府的理念，具体表现在：

首先，行政许可监督促使全能政府向有限政府的转变。在计划经济体制下，政府的作用是全方位的，不仅要发挥维护公共秩序和社会利益的作用，而且还要承担起分配资源、安排生产的职能，其结果导致政府管了许多不该管、管不了、也管不好的事，而《行政许可法》严格限制行政许可的事项范围，并通过行政许可监督严格予以执行。这充分表明，在社会主义市场经济条件下，政府的作用和权力的行使应当是有限的，应有所为，有所不为。政府的作用是为市场竞争创造公平宽松的制度环境、为市场主体提供良好的服务、解决市场机制解决不了也解决不好的问题。

其次，行政许可监督促使人治政府向法治政府的转变。长期以来，一些政府机关及其工作人员片面地认为政府就是行使权力、管理社会、约束相对人行为的机关。他们把行政权当作政府唯一的存在方式，忘记了政府应当承担的责任。于是，在实践中就不断出现夺审批权、处罚权、强制收费权等现象，也产生了漠视相对人权利的各种官僚主义。为防止行政机关借行政许可争权夺利，《行政许可法》在行政许可的设定上排除了国务院部委规章设定行政许可的可能性，规定了只有省一级人民政府的规章能设定行政许可，剥夺了较大城市设定行政许可的权力。从而使政府的审批行为法制化、制度化、规范化。

再次，行政许可监督促使管理型政府向服务型政府的过渡。传统的行政管理理念是政府中心主义，它简单地将管理方与被管理方对立起来，双方只是管制与服从的关系，习惯于管字当头，罚字殿后。现代政府最大的特点在于它的给付职能或服务职能，而行政许可监督在规范政府行为的同时，把便民、高效作为重要原则，体现了浓厚的亲民、便民的服务色彩。

二、行政许可监督是政府廉政建设的需要

行政许可制度是国家对社会经济生活进行管理与控制的重要手段，它可以克服人们的自利行为给社会带来的负外部性，如发放排污许可证；它也可以激励给社会带来正外部性的人增加产品供给，如对专利的许可保护；它可以抑制社会成员对不具有竞争性与排他性的公共物品的过渡消耗，如对私人采矿的审批。由此可见，行政审批是国家用来弥补市场缺陷的有效手段，是政府不可或缺的管理工具。可这项制度却为大多数人所诟病，人们常常痛陈它的弊端——设定权混乱、重审批轻监管，自由裁量权过大、乱收费等，更重要的是，行政领域内的腐败大多发生在审批环节上，一些高官纷纷落马就是利用审批权大肆敛财步入犯罪泥坑的结果。而行政许可监督在规范政府行为的同时，也在客观上强化了政府的廉政建设。

首先，行政许可监督通过对政府行为的审查改变了行政机关的角色定位。在计划经济的思维模式下，政府把整个社会纳入自己的控制范围，垄断一切社会资源的分配，而资源配置的主要方式是审批，所以行政机关总把审批看成是固有的权力和对行政相对人的恩赐。但行政许可监督的实施，使得政府不再把审批权看作是对相对人的赋权，而是法律规定其必须作为的义务。这极大地改变了为官者权本位的思想，增强了为人民服务的意识，从思想上遏制了腐败主观条件的生成，更重要的是它使行政机关利用审批搞腐败的难度加大。

其次，行政许可监督遵循法定原则，即监督的主体、程序皆须法定。另一方面就行政许可本身而言，它也必须遵循法定的原则，在新颁布的《行政许可法》中，行政机关把自己专属的行政审批权部分让渡给社会，而且将本属于社会自治性管理权归还原主。这样一来，政府的审批权随着放权、还权的过程逐渐萎缩，以权谋私的现象将减少。同时，市民社会的兴起可以形成一支外部的监督力量，对反腐败发挥着不可低估的作用。从实践的角度看，政府部门之所以热衷于审批，是因为审批背后有着巨大的私利驱动。而通过对行政许可的监督，使得行政机关的审批行为只能依法施行，同时，程序的严格规定如设定许可之前通过听证会、论证会的形式听取民意，这种公开、透明的阳光工程增强了政府行为的合法性基础，兼顾了管理的需要和百姓的利益，更能有效地抑制腐败现象的发生。