第二十一条制定政府指导价、政府定价，应当依据有关商品或者服务的社会平均成本和市场供求状况，国民经济与社会发展要求以及社会承受能力，实行合理的购销差价、批零差价、地区差价和季节差价。

【释义】本条是对制定政府指导价、政府定价的依据以及政府指导价、政府定价的价格构成所作的规定。

一、制定政府指导价、政府定价的基本依据是商品和服务的社会平均成本。成本是在生产经营过程中的物质资料耗费和劳动耗费的总和，是制定商品价格或者服务价格的最低经济界限。如果价格低于成本，生产经营过程中所耗费的物质资料的价值和劳动的价值就不能得到补偿，简单的再生产就无法维持下去。所以，不仅经营者制定价格需要依据生产经营成本，政府制定商品和服务价格，也应当以生产经营成本为依据。生产经营成本可以分为个别成本和社会平均成本，不同的经营者生产同种商品或者提供相同的服务各自的生产经营成本，属于个别成本，个别成本因经营者生产经营条件和管理水平、技术水平等差异，是千差万别的，有的甚至是高低悬殊，制定政府指导价、政府定价，不能以个别成本为依据。社会平均成本是指一定生产技术条件下生产某种商品或者提供某种服务的平均成本，它是生产同种商品或者提供相同服务的不同经营者的个别成本的加权平均数。社会平均成本从总体上反映了在正常生产、合理经营的条件下生产某种商品或者提供某种服务的社会必要劳动耗费，制定政府指导价、政府定价，应当以有关商品和服务的社会平均成本为依据。这里应当注意的是，对于经营者定价，没有要求以社会平均成本为依据，因为政府与经营者定价的条件不一样，经营者是难以独立去计算社会平均成本的，只能以个别成本为依据制定价格，将产品投入市场后，通过市场竞争形成价格，在这种条件下反映出社会平均成本。

二、制定政府指导价、政府定价，应当依据市场供求状况。在成本确定的情况下，市场供求是影响价格围绕价值波动的决定因素。市场供过于求时，价格就会下跌；市场供小于求时，价格就会上涨；市场供求平衡时，价格就会与价值相等，比较平稳。可以这样说，价值能否通过价格获得实现，要由市场供求状况来决定。这反映了价值规律的要求。在制定政府指导价、政府定价时，政府的力量是发挥重要作用的，但是不能忽视市场的力量，必须要考虑市场供求状况，要符合价值规律。依据市场供求状况制定政府指导价、政府定价，具体有三层含义：一是，政府指导价、政府定价应当能够反映市场供求状况，适应市场供需双方的需要；二是，政府指导价、政府定价应当随市场供求变化而及时调整；三是制定的政府指导价、政府定价应当能够合理有效的调节市场供求。

三、制定政府指导价、政府定价，应当考虑国民经济与社会发展的要求。这就是说，政府制定价格应当符合市场经济规律和社会发展的需要，要有利于各行各业生产的发展和人民生活水平的提高。国民经济与社会发展的要求体现在政府根据市场经济规律制定的一系列政策、方针上。比如，国家产业政策指出不同时期国家鼓励和限制发展行业的重点及产业结构调整的方向，政府在定价时就应予以考虑。又如，稳定市场价格总水平是我国一贯坚持的方针，政府在制定价格或者调整价格时，就需要测算有关价格变动对价格总水平的影响，掌握好价格升降变化的幅度和范围，尽可能减少价格调整给经济和社会带来的消极影响。因此，制定政府指导价、政府定价，应当在国家政策的指导下进行。

四、制定政府指导价、政府定价，应当考虑社会承受能力。所谓社会承受能力，分为两个方面：一方面是指消费者的承受能力；另一方面是指经营者的承受能力。政府在制定价格时，应当兼顾消费者和经营者双方的承受能力。消费者的承受能力主要表现为消费者的实际购买力或消费水平。不同收入水平的消费者对价格变动的承受能力是不同的，高收入者承受能力强，低收入者承受能力弱，价格定得过高，收入水平低的消费者就承受不起，就会放弃消费或购买，市场需求量就相应减少。所以，政府在提高政府指导价、政府定价时，应当主要考虑消费者的承受能力，应当尽量使大多数消费者的需求能够得到满足。经营者的承受能力主要是指维持正常的生产经营的能力。经营者因生产经营规模、技术条件、管理水平等差异，对价格变动的承受能力是不同的。效益好的经营者承受能力强一些，效益差的承受能力弱一些。价格定得过低，一些经营者的生产经营成本得不到补偿，就无法维持正常的生产经营。所以，政府在降低政府指导价、政府定价时，应当主要考虑经营者的承受能力，要使经营者能够维持正常的生产经营能力，并能获得合理的利润。

五、政府指导价、政府定价中应当包含合理的差价。差价又称商品差价，是指一种商品，由于购销环节、购销地区、购销时间或数量不同而形成的价格差额。差价中包含合理的利润，有的还包含法定的税金。差价是商品在从生产进入流通，直到进入消费领域的运动过程中，产生了价值和效用的变化而形成的价格差别，实质上是商品部分价值的货币表现。制定政府指导价、政府定价应当实行合理的差价。

差价主要分为四种，一是购销差价，这是指同一商品在同一时间、同一产地，购进价格和销售价格之间的差额。商品价格之间的购销差价，主要是由经营者从事商品收购、运输、储存和销售过程中所发生的流通费用和合理利润构成。正确核定购销差价，关系到正确处理工业与商业、农业与商业以及国家与消费者之间的关系，因此，制定政府指导价、政府定价，应当实行合理的购销差价。二是批零差价，这是同一种商品，在同一市场、同一时间，由于成交数量不同在不同批量商品价格间所形成的差额。实行合理的批零差价，是协调批发和零售企业以及国家和消费者的利益关系，保证商品从生产环节安全、快捷地到达消费环节，使其效用和价值充分实现的重要条件。合理的购销差价和批零差价是控制销售价格水平的重要工具。三是地区差价是由于同种商品从产地运往销地，经营者需要支付一定的运输费用以及在运期间的利息和损耗等，从而形成了地区差价。实行合理的地区差价，有利于促进地区之间的商品流通，扩大地区之间的经济技术交流，有利于生产力合理布局。四是季节差价，这是指同一种商品，在同一市场，不同季节，价格之间的差额。实行合理的季节差价，有利于季节性商品的生产、流通和储存，缓解生产和消费的季节性波动，保证季节性商品的市场供应的均衡。