根据《破产法》和《民事诉讼法》，集体企业申请破产的条件，债权人和债务人可以依法申请破产。由于全民所有制企业的特殊性，债务人的破产申请权受到严格限制。国发［1994］909号文件指出，试点城市实施企业破产，破产企业员工必须先安置好。如从反面解释，破产企业员工没有安置好，破产不能实施。根据国发［1997］10号文件补充通知精神，未列入并购破产和解困企业名单的企业也不能申请破产。人民法院可以按照［1997］2号文件的规定，以其不符合受理条件而不予受理。《破产法》第八条第一款：债务人经上级主管部门同意后，可申请宣告破产。可见，没有上级主管部门的同意，作为债务人的企业即使达到破产界限，不得向法院申请破产。《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》规定，集体企业有下列原因之一的，应当终止：（一）企业不能继续经营，申请解散，经原审批部门批准；（二）依法被撤销；（三）依法宣布破产；（4）其他原因。

集体企业破产的原因

1、改革顶层设计关注效率而忽视社会公平

《国务院关于同意东北地区厂办大集体改革试点工作指导意见的批复》提出的总体目标是：通过制度创新、体制创新和机制创新，使厂办大集体与主办国有企业彻底分离，成为产权清晰、自负盈亏的法人实体和市场主体，切实减轻主办国有企业负担，为进一步深化国有企业改革创造条件。在试点的基础上，争取用3年左右的时间，妥善解决东北地区厂办大集体问题，并适时在全国推开。

在总体指导目标中，国家仅仅将厂办大集体作为国有企业减负和增效的一种手段，没有考虑到厂办大集职工权益的维护。国家改革的思路实际上还是注重国企经济效率的提升，而对社会公平和人的福利水平的提升关注不够。这种状况一直持续到《国务院办公厅关于在全国范围内开展厂办大集体改革工作的指导意见》的出台而开始改变。

2、国企改革快速推进而导致改革成本高

以国有企业最为集中的东三省为例，经过近10年的改革，地方国有企业无论其规模还是数量都显著减少，其在当地经济中的作用已明显下降。以前依赖于主办国有企业的厂办大集体，绝大部分因缺乏竞争力而被淘汰出局，成为无主办企业、无资产和无经营活动的“三无企业”，这些企业因拖欠职工工资、工伤医疗补助金、伤残就业补助等内债而无法破产，由此将企业转嫁给主办的国有企业。东三省在改革攻坚中，厂办大集体企业数量多，涉及上百万人的社会保障问题，“三无企业”及其相关问题的解决，给地方政府和国有企业带来很大的压力。

3、相关主体责任划分不清

中央政府和地方政府之间、地方政府和中央企业之间的责任划分不明确，给国企改革带来阻力。

中央政府和地方政府的政策责任不清。国家在解决厂办大集体人员安置中的社会保险问题时，没有制定明确的政策，而让地方自行解决或者让符合条件的地方优先解决，这给政策操作带来很大难度，也容易激化社会矛盾。如未参保集体企业退休人员基本养老保险欠费的自行核销。为解决厂办大集体职工的养老保险等社会保险问题，国家要求对关闭、破产企业养老保险欠费给予了核销的政策，但人力资源和社会保障部发布的《关于进一步贯彻落实国务院开展厂办大集体改革工作指导意见的通知》要求对于未参加基本养老保险的厂办大集体职工和退休人员，要按照人力资源和社会保障部、财政部发布的《关于解决未参保集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题的意见》精神，结合当地实际，及时将他们纳入基本养老保障范围。这实际上将核销厂办大集体职工养老保险欠费的资金由各省自行掌握。如果执行这项政策，地方政府的社保基金难以承受，甚至会影响职工养老保险金的正常发放。作为变通，地方政府大多采用试点时的政策解决职工养老保险接续问题，由职工按照个体工伤者政策缴费续保。由于绝大多数厂办大集体职工生活很困难而的无力缴费，导致厂办大集体职工无法正常办理退休手续。

地方政府和中央企业的责任不清。在全面推进央企分离移交“三供一业”（供水、供电、供热、物业管理）中，央企认为“三供一业”不属于企业的职能，理应移交给地方政府，而地方政府则认为，央企“三供一业”移交是一个复杂的系统工程，需要大量的管网资金投入，在当地财政困难的情况下，地方政府心有余而力不足。可以说，“三供一业”移交工作千头万绪，“剪不断、理还乱”，几乎成为无解的难题。

4、配套政策不到位

以前政策性破产企业所办医院和央企、铁路系统医院的分离实行成建制移交，人员享受事业单位编制。一些央企下放医院等单位时，如果不采取过去的办法，企业和职工有意见。如果继续沿用以前的做法，又受到当地事业单位人员编制总量控制的限制，影响国有企业办社会剥离工作的进程。

破产之前所欠的职工养老保险也是由企业承担的，理论上应该是这样，但大家知道，集体企业走到破产的这一步，是因为很多国有集体企业的配套设施和相关的政策根本就不符合如今市场经济时代的需求。恐怕，该企业年发放职工的工资都已经举步维艰，更不用说是给员工补交养老保险了。

《中华人民共和国企业破产法》第二条企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，依照本法规定清理债务。

企业法人有前款规定情形，或者有明显丧失清偿能力可能的，可以依照本法规定进行重整。

《中华人民共和国企业破产法》第八条向人民法院提出破产申请，应当提交破产申请书和有关证据。

破产申请书应当载明下列事项：

（一）申请人、被申请人的基本情况；

（二）申请目的；

（三）申请的事实和理由；

（四）人民法院认为应当载明的其他事项。

债务人提出申请的，还应当向人民法院提交财产状况说明、债务清册、债权清册、有关财务会计报告、职工安置预案以及职工工资的支付和社会保险费用的缴纳情况。