在资金与政策的双重阻碍下，上海宅基地置换试点并不如预想的那么顺利。

4年前，为推动包括农民向城镇集中在内的三个集中，上海划出15个镇，作为农民宅基地置换的突破口。

在地少人多的上海，这无疑是一场潜在的土地供应释放的盛宴。长期关注宅基地试点的上海经济管理干部学院教授朱林兴对本报表示，上海郊区5.6万个自然村，农业人口人均占用土地180平方米以上，如果置换推广成功，这将为上海节约出45万亩土地。

然而4年过去，宅基地置换试点声势渐息。记者经过调查了解到，大部分试点镇都陷入了资金的压力之中。

没有推广的意愿

上海农业委员会城镇规划处处长宋壮源告诉本报，截至目前，上海试点的15个镇，由于规划等各方面原因，已经取消了4个试点镇。另外11个镇，有80%左右的试点项目已经完成。

这11个镇，其宅基地置换共计投入了约70个亿左右，置换出的土地达到1万亩，但是截至目前，只有嘉定外冈一个镇将置换出的土地出手，开发了房地产，从而回流了资金。宋壮源透露。

15个试点村镇，散布于上海边郊的9个区的各个角落。根据上海农业委员会汇总，这批原宅基地占地面积约13000亩，置换后占地面积减少为不到6000亩，节省约54%。

宋壮源透露，4个取消的试点，有两个在青浦区，宝山区取消1个，浦东1个。每个镇都有其特有的情况，有的是因为该镇被规划为城市化用地，所以周边的农田也不能复垦，浦东的张江镇由于规划至今迟迟尚未出来，故而取消。

截至目前，11家试点的宅基地，只有奉贤的庄行镇对置换出的农用地进行复垦，并通过了我们的验收。前上海农委副局长、上海市场农委高级研究员顾吾浩告诉本报。

不过，宋壮源表示，目前上海市政府没有推广的意愿。

显然，一方面，是房地产市场降温，置换出的土地入市效果不被看好;另一方面，这4年来，国家进入了一轮地根调控，将18亿亩耕地设为红线，上海宅基地置换将只是一个点的试行，无法在面上推开。

成本难题

在试点期间，试点区与镇两级政府为此背负了极大的资金压力。

顾吾浩对此解读，宅基地改造效果是好的，但是成本实在是太高了。

以奉贤区为例，该区房屋土地管理局副局长徐伯金表示，该区庄行镇和青村镇两个镇的置换试点，包括动拆迁费用、宅基地补偿、复垦、为农民提供镇保，共需15亿元左右的资金。这笔钱主要是区镇自筹，依赖于宅基地置换后，集约土地指标拍卖所得收入来平衡。

青村和庄行两地通过宅基地置换集约出来的1525亩土地，就置换了位于二者中间南桥镇的两块土地用于开发置换房。

奉贤区的融资模式是，青村镇与庄行镇分别与沪上两家实力不俗的两家房地产公司，各成立了房地产开发公司。奉贤区土地发展中心已经把南桥镇的两块土地分别抵押给了当地的农村商业银行和农业银行，各借得5亿元，合计10亿元。

其中7亿元转借给工程合作方用于基地建设。而这部分资金占所需建设资金的60%，其余由开发商垫付。剩余的3亿元用于动迁，这离15亿元资金缺口还有2亿元左右。

奉贤区经济发展水平在上海区县中相对较低，而徐伯金表示，目前的15个试点，不管所在的区县经济状况如何，都缺钱，只是缺多缺少的问题。目前缺口最大的缺2.8亿元，最小的缺3000万元。

同时，如何归还这笔钱，也让各个区镇政府十分头疼。

本报记者从上海农委了解到，在置换出的建设用地里，截至目前只有嘉定外冈镇卖了出去，搞了房地产开发，从而获得了资金回流;而松江的佘山镇由于要建设一个大规模的辰山植物园，土地也被征用而获得资金补助。

置换出的土地之所以难以出让，问题的核心在于土地性质难以变更。顾吾浩对记者分析，由于上海在2004年启动的试点，正好碰上了国家逐渐收紧土地闸门，置换出的农地无法转换为建设用地，也就无法上市出让。目前，10多个试点都是区镇两级财政融的钱，如果不尽早出手被置换的土地，这个债务包将很难卸下。

宋壮源则对此解释，事实上，宅基地置换分两块，原有宅基地是建筑用地的，可以转为建设用地上市，而其边上的农地则难以转换。各区政府有两个考虑：一方面，目前土地供应市场情形不好，所以暂时观望;另一方面，区政府可能考虑通过每年供地的一个指标，逐步释放。