“合并新型农村社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度”，国务院常务会议的这一决定，引发各界关注。

事实上，此次只是改革迈出的第一步。此次改革要合并的是新农保和城居保，由于新农保和城居保两种制度极为类似，城居保制度的参保人数很少，为节省管理成本，有些省份早在2011年城居保起步之初就直接将两种保险制度合二为一。尽管涉及人数不多，但从制度设计的角度看已是重要一步。

当前，我国养老保险制度改革的艰巨性不可低估，需要权衡各个群体正当权益。现实中养老保险制度改革，决不能寄望于一日之功。改革是一步步推进的，我国养老保险制度的一个个“碎片”，也是渐进式改革的产物。

不可否认，当前我国养老制度的划分并不公平，机关公务员、事业单位人员、城镇企业职工、城镇居民与新型农村社会养老保险制五大层级，其保障水平、划分标准等并不公平。同样的工作内容和劳动付出，在养老保障水平上差别巨大的情况并不鲜见。依据政府机关公务员、事业单位员工及企业职工的身份差别来区别他们的养老金待遇，显然是不合理的。但也不可否认，同等资历和工作水平的公务员与企业管理人员的工资水平也存在较大差距，在这种情况下，简单地统一并轨他们的养老待遇，同样有失公允。

不同身份群体的不同养老制度并存的情况下，确保改革的公正性，既要保证群体权益的分配公平，又要保证历史权益的公正，十分复杂。而在操作和技术层面上，制度间的融合也存在很多困难。以城镇职工基本养老保险制度和新农保为例，这两个制度在设计上有很大不同。建立于上世纪90年代的城镇职工基本养老保险制度是为了配合国企改革设立的，这个制度设置有很多条件，如必须要有完整的缴费记录，必须缴费达到15年以上等等。而新农保则没有这些条件，甚至不缴费，也能领取养老金。两个制度的融合目前还没有找到可行的办法。

其实，城乡统一，并不意味着所有人的养老保险都一样。事实上，完全的均等化并不符合市场经济发展的规律，也会偏离了社会正义的价值尺度。城乡统一的真正含义，其实是消除养老保险制度的碎片化，不再依据身份差别来区别人们的养老金待遇，而是要看他们对于社会的贡献，同时健全兜底的养老保险制度。

从这个意义上来看，新农保和城居保的合并，其意义并不在于保障水平提高，也不在于覆盖多少人群，而在于它第一次打破了“城”与“乡”相区别的概念，这是走向不再依据身份差别来区别人们养老金待遇的第一步。虽然这次合并并没有打破通常所称的“双轨制”，但其重要意义并不容小觑。这是“最容易的一小步”，同样也是非常重要的一大步。

改革总是会沿袭先易后难的做法，养老保险的统一同样也应该遵循这种规律。第一步实现城乡居民养老制度统一，而后是企业单位职工与城乡居民养老制度的统一，最难的机关事业单位养老改革放在最后。老员工在逐步退休，事业单位员工绝大多数都已经实现聘用制，公务员的聘用制也在逐步推进。用时间换空间的办法，机关事业单位的养老制度改革也终究会水到渠成