一、保密承诺书的概念和特征

本文所讲的保密承诺书是指保守国家秘密承诺书，即根据《保密要害部门部位保密管理规定》等有关保密政策法律的规定，接触或者知悉国家秘密的人员在任职、上岗或者离岗之前，与机关单位签订的保证已了解各项保密制度、履行保密义务、承担法律责任的书面合同。

具体来说保密承诺书具有以下法律特征：

（一）保密承诺书的一方必须是国家公权主体。保护国家秘密是一种国家事权，任何合法掌握或使用国家秘密的机关、单位都可以成为国家公权主体，代表国家行使对国家秘密的管理权。因此，它可以作为行政主体要求相对人（包括内部相对人和外部相对人）承担具体的保密义务和责任。

（二）保密承诺书的目的是为了保护国家秘密安全。机关、单位与工作人员签订保密承诺书，其直接目的是为了使相对人了解自己的保密义务和责任，但最终目的是为了确保国家秘密安全。在保密承诺书中，无论是设定实体性权利义务，还是程序性权利义务，都是服务于实现保护国家秘密这个根本目的。

（三）保密承诺书中的权利、义务，是保密法上的权利、义务。保守国家秘密的义务，是一种法定义务，是一种公法上的义务，接触、知悉国家秘密的每一个人都必须无条件地承担保密义务，因此，保密义务并不因承诺而产生，承诺内容只是保密义务具体化的一种形式。保密法是一部行政法律，显然具有行政法上权利和义务的特征，即权利和义务具有同一性，权利与义务不能截然分开，权利中含有义务，义务中含有权利。所以，党政机关、涉密单位与工作人员签订保密承诺书，本身就是行使行政职权、保护国家秘密的一种手段。

二、保密承诺书的法律性质

从分类来看，承诺制度可以分为民事承诺和行政承诺，区分两者最重要的标准是订立合同的目的。行政合同是行政主体为实现行政目的，依法与相对人签订的，能够设立、变更和终止行政法律关系的协议，是具体行政行为。行政合同具有三个显著特征：一是必有一方当事人是行政主体，另一方是行政管理相对人，且行政主体处于主导地位并享有一定的行政特权。二是签订目的是为了直接执行公务，履行公法上的权利和义务。如果合同内容只涉及私法上的权利与义务，则应视为民事合同。三是其内容为行政法上的权利和义务。行政合同的内容必须符合法律、法规的规定，双方都无完全的自由处分权。而民事合同则不然，只要民事合同不违反法律、行政法规的强制规定，就应合法有效。根据调整行政关系范围的不同，行政合同又可以分为内部行政合同和外部行政合同。内部行政合同是调整内部行政关系的合同，通常在行政主体与其成员之间缔结；外部行政合同是调整外部行政关系的合同，通常在行政主体与外部相对人之间缔结。准确地说，行政承诺属于内部行政合同。

一般来讲，签订保密承诺书是签订人事、劳动聘用合同的一个条件，或者是补充协议，如，行政机关在录用、聘用、调用工作人员时，经常要求这些工作人员就某一事项向用人机关作出书面承诺。如果把保密承诺书与人事、劳动聘用合同结合在一起的话，保密承诺书是典型的内部行政合同，其主体、目的和内容等都具有行政性合同的性质，所以说，保密承诺书是一种行政法意义上的法律文书。

保密承诺书虽然与私法合同一样，取决与双方当事人的合意，但当事人无权就违反保密义务应当承担什么样的法律责任进行约定，保密承诺书的内容也不能超出行政主体的法定职权范围。此外，虽然保密承诺书原则上应当以保密法律、法规规定的范围为基础，但由于保密行政管理的特殊性，党和政府的政策也是我国保密行政主体行使行政职权的重要渊源，保密行政主体依据政策所赋予的权限所缔结的保密承诺书也合法有效，其他超出权限范围所缔结的承诺书则属于无效。因此，保密承诺所形成的法律关系不受私法支配，应当适用公法规则。

三、保密承诺书的作用和效力

从保密承诺书最直接的作用来看，它可以起到对内部行政相对人的保密警示作用。同时，保密承诺书是行政主体行使行政权的一种方式，对行政相对人具有强制执行力。因此，从行政合同的角度看，保密承诺书主要应当具有以下作用：

（一）具体化保密义务。保密承诺书的作用就是将保密法中具有法定性、抽象性、概括性的权利和义务具体化、明确化，它将当事人所固有的保密法上的权利与义务，落实到具体相对人身上，并督促其切实履行。如有关政策、保密法律法规规定了6个月至3年的脱密期管理，但对如何具体执行并没有规定，需要保密行政主体根据具体岗位的涉密程度设定不同的保密期限。人事部印制的《事业单位聘用合同（范本）》中要求“在涉密岗位工作的，解除本合同应当遵守国家有关涉密人员管理规定”。

（二）界定法律责任。签订保密承诺书对于界定行政主体与承诺人的法律责任具有重要作用，在签订前，行政主体首先要尽到告知义务，即告知承诺人应承担的保密责任和义务，这是承诺人承诺的前提，如果行政主体未履行告知义务，就要承担相应的领导责任。对承诺人来讲，签订了保密承诺书，就意味着其已经知悉相应的保密责任和义务，如果违反承诺泄露国家秘密构成犯罪，进行责任认定时，就可能会被认定为故意，所以，签订保密承诺书是判定承诺人犯罪故意和过失的重要标准。

（三）有利于保密行政主体行使保密监督管理权。由于保密行政主体与保密承诺人之间大都存在管理与被管理的关系，在保密承诺书中，双方当事人的权利与义务并不完全对等，行政主体在保密承诺书中享有一定特权，这些特权可以在缔约时以强制性条款的形式存在，相对人要签订承诺书就必须接受这些特权，保密承诺人可以针对这些特权提出缔约的异议，但无权单方面拒绝缔约。具体讲，保密行政主体可以行使下列权力：

1、缔结保密承诺书的提出权。保密行政主体作为国家秘密的管理者，为了实现其保护国家秘密的目的，可以要求接触和知悉国家秘密的人对保守国家秘密作出承诺。

2、监督检查权。保密行政主体有权对保密承诺书的履行情况进行经常性的监督检查，督促相对人切实履行保密义务。

3、强制执行权。保密行政主体对那些不履行义务的保密承诺人，可以采取措施强制执行，有时甚至无需请求法院判决而依据职权直接行使强制执行权，比如，当发现涉密人员不履行保密承诺，可以将其调离涉密岗位，不允许接触和知悉国家秘密。

4、制裁权。在保密承诺书有效期中，保密行政主体如果认为保密承诺人未履行设定的义务，为保证承诺书的执行，保密行政主体可以对相对人采取一定的强制措施或行政处分。对需要进行人身自由等方面的限制时，还可以提请有关司法机关进行制裁。如，离岗离职后当事人如果违反对涉及出境、就业等方面的承诺时，保密行政主体可以把保密承诺书作为有法律效力的强制性文书提请有关机关执行。