各市、区人民政府，市政府各部门，市直各单位：

近年来，我市通过深化土地使用制度改革，已初步形成了土地资源的市场配置机制，土地有偿使用范围不断扩大，土地资产收益有力地支持了城乡建设和企业发展。但全市土地市场的发育、管理还不够完善和规范，部分行政划拨土地和集体土地被擅自转让、出租、抵押或改变用途，土地有偿使用形式比较单一，国有土地使用权公开招标、拍卖比例较低，土地隐形交易时有发生，政府尚未完全实现对土地一级市场的垄断等，造成政府土地资产收益的流失，影响了城市规划和土地利用规划的实施以及城乡建设资金的筹措。为进一步深化土地使用制度改革，加强土地市场管理，尽早全面实现政府对土地一级市场的垄断，现就有关问题通知如下：

一、加强领导，转变观念，实行土地管理“五统一”

各级政府、各有关部门要从大局出发，加强领导，转变观念，切实增强土地的资产意识、市场意识和政府垄断土地一级市场的意识，在运用法律和行政手段的同时，充分运用经济手段管理土地。要从实际出发，依法行政，创造性地开展工作，促进我市土地管理和土地使用制度改革的不断深化和发展。

（一）政府对土地一级市场实行垄断，强化对土地市场管理的集中统一领导，对城市建设用地特别是房地产开发用地，实行“五统一”，即：统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理。要建立和完善在市土地使用制度改革领导小组领导下，市政府有关部门分工配合，市土地行政主管部门集中统一管理土地的制度，做到土地供应的统一化、规范化、市场化，确保政府应得的土地收益及时足额到位。

（二）今后凡我市城市规划区范围内各类建设用地都必须按照“五统一”的要求办理，市计划、经济、建设、财政、规划、土地、房管等部门应在市土地使用制度改革领导小组的统一领导下，按照职责分工，各负其责，密切配合，认真落实深化土地使用制度改革、垄断土地一级市场的各项工作措施，支持土地行政主管部门对各类新区开发、旧城改造用地等统一征用或收回，统一供地；严禁原划拨用地单位、农村集体擅自交易土地。杜绝多头供地现象，保证政府对土地市场及收益的监控。

（三）要强化执法监察。各级政府要继续加大清理划拨土地使用权自发交易的力度，严厉打击各类土地非法交易。要结合推进土地有偿使用和土地证书年检工作，对土地二级市场和违法占地、非法转让、出租、抵押行为进行重点清理，对不按有关规定进行土地交易的行为予以纠正，对拒不改正者不予办理土地变更登记，并按有关规定予以查处。

二、巩固和完善土地储备制度

（一）巩固和完善土地储备制度要与全面实行土地管理“五统一”紧密结合。今后，在城市规划区范围内，对新增建设用地，应纳入土地储备，由市土地储备机构对储备地块实施统一征地，除去基础设施建设和经济适用住房等划拨用地外，其余由市土地行政主管部门依法出让；对旧城改造、村庄改造用地，也应逐步纳入土地储备，由市土地储备机构对改造范围内地块实施拆迁变为净地后，交市土地行政主管部门依法出让。收回的土地出让金首先偿还用于征地、拆迁、开发配套、储备等费用，余额建立国土基金，用于土地开发和城市基础设施建设。

（二）实施土地储备制度要与支持国有企业改革和发展紧密结合。要发挥土地储备制度在盘活企业土地资产，加快企业土地资产变现，防止企业对土地“暗箱操作”造成资产流失等方面的作用。对企业“退二进三”涉及的土地，严格按照市政府《关于建立土地储备制度的通知》（青政发[1999]160号）等文件规定，有计划、有步骤地收回，根据企业不同情况，给企业以合理的经济补偿，土地收益中级差地租以国有资本金形式注入企业，为国有企业的改革和发展服务。

（三）加强城乡结合部集体土地的储备和管理。对城乡结合部已“农转非”的原集体土地，除村庄宅基地可纳入村庄改造外，扣除预留的集体经济发展用地后，其余土地分批次补偿、收回，纳入储备；对城市规划确定为近期建设用地范围内尚未“农转非”的集体土地，应在扣除集体经济发展用地后，其余土地分批次办理征用手续，纳入储备。纳入储备的土地要进行规划，统一管理，确保政府对土地资源的控制，为实行土地资产运营打好基础。

三、以市场机制配置土地资源，进一步扩大国有土地有偿使用范围

（一）要严格控制划拨供地的范围，提高有偿使用土地比例。除按《土地管理法》、《城市房地产管理法》和国家及省、市有关规定可以划拨供地的以外，其他建设用地必须以有偿方式提供。经济适用住房的建设用地要严格按照市政府《关于加快经济适用住房建设的通知》（青政发[1999]112号）文件执行，由市计划、建设、土地、规划部门协调平衡，报市政府批准后供地。

（二）建立健全招标、拍卖出让国有土地使用权制度，进一步扩大招标、拍卖范围。要严格限制协议出让国有土地使用权的范围，协议出让国有土地使用权的出让金，不得低于出让底价和国家规定的最低价。要建立基准地价、标定地价的公告制度，逐步做到成交价格向社会公布。今后在我市行政区范围内，凡属商业、旅游、娱乐和经营性房地产开发等用地，原则上都实行公开招标、拍卖，提高政府供地的透明度，充分显化土地资产的市场价值。市土地行政主管部门要制定和完善招标、拍卖出让国有土地使用权的具体实施办法，尽快实现国有土地使用权以协议出让为主向以招标、拍卖出让为主的转变。

（三）在进一步规范国有土地使用权出让方式的基础上，抓紧试点并逐步推行土地使用年租制。要在今年内制定并实施国有土地租赁办法等配套法规，加大国有土地租赁的推广力度，使年租制与出让制度有机结合，防止划拨土地被大量擅自改变用途或隐形交易，造成国有土地资产的流失。

（四）加强对企事业单位利用原有建筑变更用途涉及土地的管理。要严格控制企事业单位通过私自改变土地用途而导致级差地租流失的行为。企事业单位在不建设新建筑的情况下变更土地用途的，要及时申报，经规划部门同意后，由土地管理部门为其办理土地出让或租赁手续。对临时使用国有土地从事经营活动的，也应实行有偿租赁使用。

四、强化城市规划对培育和发展土地市场的指导作用加强规划控制用地管理，是政府垄断土地一级市场的前提，也是培育发展健全的土地市场的基础。因此，要做好土地利用总体规划与城市总体规划的衔接，加快城市详细规划的超前编制。要实行规划指导下有计划的土地供应，发挥其控制土地资源，合理利用土地的作用，形成以规划为龙头，以土地储备开发为动力，以市场配置土地资源为手段的土地市场管理新机制。

五、加强土地有形市场建设和土地管理业务基础工作

（一）在政府垄断土地一级市场的基础上，放开搞活土地二级市场。要按照国土资源部要求，加快土地有形市场建设。土地有形市场应具备提供交易场所、办理交易事务、提供土地供应及交易信息、代理土地交易等基本功能，并实行交易预报制度和交易许可制度。通过建立土地有形市场，建立健全土地公开交易制度，形成公平、公开、公正的市场环境，促进土地市场的健康发展。

（二）加强土地管理业务基础工作。要抓紧建立城镇地籍信息系统，提高办公自动化水平和工作效率。土地详查和土地变更登记要与土地利用现状情况相一致，以便随时掌握土地的使用情况，及时调整土地有偿使用费用，同时为修编和实施城市规划、优化用地布局随时提供可靠详尽的资料。

二○○○年七月四日