行政赔偿先行处理程序是指行政赔偿请求人申请行政赔偿时，须先向有关的赔偿义务机关提出赔偿请求，双方就赔偿事项进行自愿协商或由赔偿义务机关决定，从而解决赔偿争议的一种制度，也是行政赔偿活动中的一个重要环节。这项制度的确定对于通过行政程序和手段，解决处理行政赔偿争议，既是行政机关的一项法定权利，又是一种侵权须赔偿的责任落实。因此，对于行政赔偿义务机关来说，抓好行政赔偿先行处理程序的实施至关重要。

一、正确认识行政赔偿先行处理程序在行政赔偿活动中的积极作用

行政赔偿先行处理程序，是我国《国家赔偿法》规定的一项制度。这项制度的设立，尽管受到有些法学专家的质疑，认为是行政赔偿义务机关自己当自己的法官，更有甚者说是与虎谋皮。这些看法虽有失偏颇，但反映了社会对这项制度的关注。确立这项制度的重要作用和意义有三方面：一是有利于在行政赔偿活动中体现便民、及时的处理原则。申请人只要合理合法地向赔偿义务机关提出申请，即可启动行政赔偿先行处理程序，方便快捷经济，可避免直接诉讼带来的各种成本支出。二是有利于树立行政机关违法侵权必须承担法律责任意识。这项法律规定既赋予了行政赔偿义务机关的权利，又对其行使这项权利作了明确的法律限制性规定，使行政赔偿义务机关不能天马行空，任意推脱应该承担的行政侵权赔偿责任，促使行政赔偿义务机关在法定范围内做好赔偿先行处理工作。三是有利于建立责任政府，落实依法行政实施纲要提出的侵权须赔偿的基本要求，实现赔偿请求人赔偿权利的维护。

二、实施行政赔偿先行处理程序的操作规范

启动实施行政赔偿先行处理程序，有三方面的重要环节：即赔偿请求人提出的方式和具备的要件、赔偿义务机关依法进行赔偿确认、赔偿义务机关依法进行处理。

(一)赔偿请求人提起的方式和具备的要件

赔偿先行处理程序适用于赔偿请求人单独提起赔偿请求。当赔偿请求人向赔偿义务机关提出赔偿请求时，赔偿义务机关要按提出行政赔偿的要件进行审查。具体分形式要件和实质要件审查。

形式要件审查。即请求人向赔偿义务机关提出行政赔偿请求时，应以书面形式申请。针对赔偿请求人书写确有困难的，可以委托他人代书，由本人签名和盖章。

实质要件审查。具体包括1、赔偿请求人是否具有请求权，因为只有符合法定条件的人才能行使请求权。请求权人原则上是因行政机关及其工作人员行使职权行为而直接遭受损害的人;2、被请求人是否为赔偿义务机关;3、赔偿请求事项必须符合《国家赔偿法》第三条、第四条规定的行政赔偿范围。4、赔偿请求是否在法律规定的期限内提出。法律规定提出赔偿请求时限为两年，即从行政机关及其工作人员行使职权行为而直接造成损害结果发生时算起。

(二)赔偿义务机关依法进行赔偿确认

行政赔偿确认主要是确认行政机关及其工作人员行使职权行为而直接造成管理相对人合法权益损害结果发生的职权行为是否违法，如果职权行为违法，则要承担赔偿责任，反之，则不能承担。

确认途径一般分为赔偿义务机关自行确认和赔偿义务机关依据生效的行政复议决定和行政判决确认两种。

(1)赔偿义务机关自己确认。即作出行政侵权行为的机关承认自己的行为违法。即按照《国家赔偿法》第三条、第四条规定的行政机关及其工作人员在行使职能时侵犯管理相对人的人身权、财产权的九种情形，结合损害事实进行确认。

(2)通过行政复议和行政诉讼结果确认。如果行政复议机关和人民法院经过审理，认为行政机关及其工作人员行使职权的具体行政行为违法，作出撤销或变更的裁判，则生效的行政复议决定和法院判决，可作为确认行政侵权行为违法的依据予以确认。

(三)赔偿义务机关依法进行处理

行政赔偿义务机关在收到赔偿请求人的申请后，应按照法律的规定，对赔偿要求进行审查，符合法定赔偿条件的，应当在收到申请之日起2个月内，依法给予请求人赔偿。反之不符合法定赔偿条件的，依法作出不予赔偿的决定。具体行政赔偿义务机关的处理方式有两种：

(1)协议式处理。按照有关法律规定，围绕行政赔偿问题产生的争议可适用调解。在赔偿义务机关认为符合法定赔偿条件的前提下，即由赔偿义务机关同赔偿请求人双方采取互相商议解决赔偿，即按照行政侵权造成的直接人身权或财产权损害的程度，对照国家有关赔偿标准和范围，通过协商一致达成书面赔偿协议。

(2)决定式处理。在下列两种情况下，赔偿义务机关可直接作出是否赔偿的决定。

其一，不予赔偿的决定。当行政赔偿义务机关对请求人的赔偿要求，通过审查确认，不符合法定赔偿条件和范围。这时，赔偿义务机关应在规定时限内，依据事实和法律作出不予赔偿的决定，并送达赔偿请求人。若赔偿请求人不服，可通过行政诉讼解决。

其二，予以赔偿的决定。当赔偿义务机关通过审查认为，请求人的赔偿要求全部或部分符合法定赔偿条件，即按照行政赔偿的标准，就全部或部分赔偿，依据事实和法律依据作出行政赔偿决定，并送达请求人。若请求人不服，可通过行政诉讼解决。

三、运用行政赔偿先行处理程序应注意的几个问题

(1)要紧紧抓住行政侵权违法的构成要件进行确认。行政机关及其工作人员行使职权给管理相对人造成损害的具体行政行为的发生，是否违法，是该行政机关是否承担行政赔偿责任的前提。在赔偿义务机关依法审查确认时，要注意抓住两个要件，一是行政机关及其工作人员的职权行为必须符合行政故意失职、行政越权、滥用职权、程序违法等违法情形。二是行政机关及其工作人员职权行为直接损害的必须是管理相对人的合法权益。只有同时符合上述两个要件才能确认为行政侵权违法。反之不能认定行政侵权违法，也就不承担行政赔偿责任。

(2)紧紧围绕行政赔偿范围划定赔偿责任

根据《国家赔偿法》行政赔偿的范围规定，行政机关及其工作人员在违法行使职权损害了管理相对人的合法权益，应该承担赔偿责任。其赔偿包括两大方面，即行政侵权损害管理相对人的人身权和财产权。人身权规定了五种行政侵权情形，财产权规定了四种行政侵犯情形，这些法律规定体现的赔偿原则是物质损害赔偿，精神损害不予赔偿，直接损失赔偿，间接损失不予赔偿，违法职权损害赔偿，过失职权损害不予赔偿。因此，在确定赔偿责任时，一定要把握住赔偿原则，按行政侵权损害管理相对人的人身权和财产权规定的具体范围和情形，结合行政侵权的具体事实和损害程序，予以确认划分赔偿责任。

(3)协议式处理行政赔偿要坚持依法合理的原则

协议式处理行政赔偿，尤其是确定赔偿金的额度时，赔偿义务机关一定要按照确认划分的赔偿责任大小，损害程度，按照法律规定的赔偿金计算标准计算。不得超越法定标准。对于赔偿请求人提出属于法律规定精神损害不予赔偿，间接损害不予赔偿，过失职权损害不予赔偿的要求时，赔偿义务机关应做好解释，原则不予赔偿。但对于个别特殊情况，在不违法的前提下，按照合理原则，从另一渠道适当予以补偿也可考虑，但必须从严把握，不得滥用。

陕西省政府法制办公室