1、工作重心上：市以城市工作为重点、兼顾农村，县级镇以农村为重点，兼顾城市。

2、配套政策上：各级政府对市城建的方面支持多，对县级镇的农业，扶贫较多。

3、城市规划建设管理水平上：市政府介入较多因而基本上是县级水平，县级镇主要由驻地镇政府管理因而基本上是镇级水平。

4、机构设置上：市在城市规划建设管理方面较强，而县级镇在农业方面强。

5、对外招商引资的条件上：市的吸引力比县大的多。

6、拨款方面：县级市有直接权力，而一般县级镇则没有。

浅谈县级人大代表的学习和履职

做好人大代表学习培训工作是贯彻落实党的十七大精神，巩固各级人大换届选举成果、提高代表依法履职能力、加强人大自身建设、发展社会主义民主政治的一项基础性、战略性工作。是贯彻党的十七大精神、坚持和完善人民代表大会制度以及人民代表大会全面行使宪法和法律赋予的职权的必然要求。我们作为基层人大多年分管和从事代表联络的工作者，就人大代表如何学习、如何履职行权，谈几点个人初浅认识和体会。

第一，要勤于学习，善于学习，努力提高自己的素养。履职行权的前提是懂法律，熟悉法律。这就要求人大代表必须加强学习，不断提高自己的法律水平和政策理论水平。古代一位哲学家认为，一个人无论立志干什么，要干出一点名堂来，没有足够的知识是不行的。一个对政治、经济、科学孤陋寡闻的人，要成就一番事业是不可能的。那么要使自己成为一名优秀的人大代表，就必须具备与行使权力机关相适应的基本素质。人大代表主要应具备哪些素质我们认为，一是要具备政治素质。能够坚持四项基本原则，拥护党的路线、方针、政策，模范地遵守宪法和法律，坚持真理，积极进取，全心全意为人民服务。二是要具备道德素质。品德要端正，廉洁奉公，严于律己，不谋私利，遵守社会公德和职业道德。三是要具备法律素质。要知法懂法，了解和掌握与代表行使职权相关的法律法规。四是要具备文化素质。具备与行使代表职务，开展代表活动有关的科学文化知识。有较高的文化程度，知识面较宽，懂得政策学、政治学、行政管理学、经济管理学、社会学等广泛的学科基础知识。五是要具备能力素质。具有调研能力、系统分析能力、社会活动能力、参与决策能力。能较正确地反映群众的意见和要求，严格按照法律规定办事，提出工作建议、意见。六是要具备身体素质。具备坚持正常工作的良好身体素质，能承担代表的任务，履行代表的职责。这六种素质除身体素质外，都必须以扎实的知识作基础。只有这样，才能在依法行使其代表权力时运用自如。对此，我们认为，作为代表要学习、学习、再学习。既要向历史学习，也要向现代学习；既要向书本学习，也要向实践学习；既要向政策学习，也要向法律法规学习。要向一切内行的人学习，恭恭敬敬地学，扎扎实实地学。要广采博取，乐于接受新的东西，自觉用新的信息武装头脑，不断优化自己的知识结构和智慧品质。在依法治国和知识激增的今天，作为人大代表，要真正做到活到老，学到老，成为一名学习的大师，从而避免履行职权时说外行话，干外行事。

第二，要熟悉代表的地位、作用、权利和义务。代表依法由选举产生，一方面表明了代表地位、职权的法律规定性，即代表不是任何组织或者个人随便就可以任命、指定的，也不因任何组织或个人的意志而直接可以撤职或改变的。代表的地位、代表的职权都是法定的。另一方面也表明了代表职务的权威性，是人民代表大会这个权力机关的组成人员，独立地履行自己的职权，体现了代表的人民性。

从人大代表的地位来看，法律规定人大代表是各级国家权力机关的组成人员，是法治社会中人民意志转化为国家意志的直接决定者。代表集体行使各级国家权力的立法、监督、人事任免、重大事项决定权，其参加作出的人民代表大会的各项决议、决定都是具有法律效力的国家意志。参加法定的国家权力机关，依法行使职权，享受法律规定的保障，并对人民负责，接受选民监督。

人大代表究竟有什么作用从宏观上来讲，人大代表的作用主要是从人大代表的性质、职权和政治地位来决定其在国家政治生活中的作用。主要体现在四个方面：

一是密切联系群众的桥梁纽带作用。人大代表生活和工作在社会的不同阶层、不同行业，与人民群众有着天然的联系。体察民情、了解民意、保持与选民和原选区密切联系，可以及时向国家有关部门反映人民群众的建议、批评和意见，当好人民利益和意志的代言人。在大会会议期间提出的议案、建议、批评和意见，以及对各种议案、报告的审议意见，都是来源于人民群众，反映人民群众的意志利益、思想和情绪。二是进行决策作用。凡是需要代表表决通过的事项，如果没有代表的表决通过，就不会产生法律效力。每个代表对审议的法律草案、重大事项决议案、监督议案、人事任免案等决策性活动，都起着直接的作用。三是监督协助作用。监督主要是监督一府两院贯彻实施宪法和法律的执行情况，协助作用主要是指协助宪法和法律的实施，协助本级人民政府推行工作，二者不可分割，监督工作本身也体现了一种协助作用。四是模范带头作用。我们认为主要是带头执行本行政区域内的大政方针，带头执行本级人大及其常委会的决议、决定，带头遵纪守法，带头发展经济，带头支持原选举单位工作。做到在监督中予以支持，在支持上予以监督。

再从具体来讲，根据法律规定，人大代表的作用大体上可以分成两大部分：一部分是人代会开会期间发挥什么作用，另一部分是人代会闭会期间发挥什么作用。

开会期间人大代表应当发挥什么作用呢法律有明确规定，我们认为主要有四项：一是审议列入会议议程的各项报告和议案；二是依法提出代表议案，以及建议、批评和意见；三是依法参加各项选举；四是依法参加各项表决。当然，还有提出质询案等等，但主要就是这四项。这四项中，当前问题较大的是什么呢是第一、二两项，无论是审议报告和议案，还是议案和建议的提出和处理，当前存在的问题还比较多。主要问题是，很多代表对国家政策、发展和稳定的全局、经济社会发展的总体情况，了解得不是很多，因此审议报告、议案的深度不够，质量不高。

关于议案和建议，以往存在的问题主要表现在：一是提出的质量不高；二是审议和处理的质量不高。提出的质量为什么不高呢很重要的原因是没有把议案和建议区分开。人大初成立时，议案和建议是不分的，都叫提案。十一届三中全会以后，就把提案分成议案和建议批评意见两种。议案与建议的区别在于：

（1）议案的提出要有法定人数的限制，县级必须是一个代表团或10名以上的代表联名，要涉及全局政治、经济、文化等方面的大事情。而建议的提出没有法定人数要求。

（2）议案的内容必须属于人大职权范围内的事项，应当有案由、案据和方案。案由，即提出议案的理由、必要性；案据，即提出议案的政策法律和实际需要等基本依据；方案，即对所提问题的解决办法。法律案还应当附有法律条文及其说明，不是职权范围内的就不能提出。而建议就不一样了，对政府工作、法院工作、检察院工作、社会团体的工作，甚至党的工作都可以提出建议。

（3）议案是要列入会议议程进行审议的，而建议不需要经过进入会议审议程序。但建议必须是在调查研究，认真准备的基础上提出，应当实事求是、简明扼要，做到有情况、有分析、有具体意见。标题应简短明了，内容要清楚具体，使承办单位能够看明白代表反映的情况，了解代表的要求，并能有针对性的采取措施解决问题。代表联名提出的建议，领衔代表应当采取介绍情况、集体讨论等适当方式，使其他参加联名的代表了解建议、批评和意见的内容，每一位参加联名的代表应当认真阅读建议、批评和意见的原文，确认后才能签名。建议必须一事一议，必须使用统一印制的代表建议、批评和意见的专用纸，并亲笔签名，不准代替。但从过去的代表提出的建议来看，内容过于空泛、笼统，只有议论，没有具体的意见和要求，承办单位搞不清代表到底要求解决什么问题，很难研究处理。

关于闭会期间如何发挥代表作用，这是一个薄弱环节。有人说，代表代表，散会就了。过去由于没有什么经验，不知道闭会以后怎么组织代表活动。现在，中央、省里的文件对此作了原则规定。结合实际，就县级人大来说，具体有这么几项：第一是明确了闭会期间的代表活动由县人大常委会或者委托乡镇人大组织。第二是闭会期间的代表活动要遵循一些原则：一是以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式。二是规定了就地就近的原则。三是每年进行一次集中视察，时间一般是1—2天。四是每年要组织一次专题调研，时间可根据工作需要而定，人数不限。调研要形成调查报告，交县人大常委会工作委员会研究处理。

代表有哪些权利代表法第二条规定：代表参加行使国家权力。人大代表在其整个任期内，执行代表职务所享有的特定的权利，也是国家和社会为代表提供的法律保障。这是不同于普通公民和一般国家工作人员的权利。它包括代表在人民代表大会会议期间的权利、闭会期间的权利以及代表执行代表职务的保障。具体来讲人大代表可以享有以下主要权利：

一是出席会议和参加活动权。二是提出议案权。在这里请大家要注意几项事情，议案提出必须是10人以上县人大代表联名；必须是法律规定的职权范围；必须是事关全县政治、经济、文化等方面的重大事项；必须经大会主席团同意。三是审议权。主要是大会期间审议各项报告和重大事项。四是会议表决权。主要是指人大代表对某个议题或者议案进行最后决定所采用的一种方法。表决是具有法律效力的表决。五是提名权。10人以上可以联名提出一府两院和本级人大常委会委员的候选人。六是参加选举权。七是质询询问权。质询案必须是会议期间提出，必须是一事一案，必须是书面形式提出。八是提出建议批评意见权。可以一人提出，亦可多人提出。九是提议权。十是人身特别保护权。十一是会议发言表决免究权。十二是视察权。代表可以在闭会期间有权对社会情况进行实地视察、检查和调研活动。十三是物质保障权。十四是提出罢免案权。这充分说明了代表的权利是法定的，并非任何个人所赋予的，更不能被任何个人所剥夺，所以说代表行使权利，是一种法律行为。正确认识代表的权利是正确行使代表权利的条件和基础。如何才能正确行使代表的权利，根据代表法的有关规定，我们认为，首先是要敢于行使，勇于行使。这是每一名代表在如何正确行使其代表权利这个问题上首先应当认识到的一点。其次是要积极行使代表权利。第三是要善于行使代表权利。关键是要依法行使权利，要有法定的程序，遵循一定的法律规则。第四是要做到正确地依法行使权利。正确行使代表权利，就是要有扎实的文化知识和政策法律水平，提出议案或批评、意见和建议，才能合理合法，言词有据。

在享有权利的同时要积极履行代表义务，作为一名人大代表，在履行一般公民义务的同时，还要履行因其担任代表职务而产生的特定义务。一是要模范地遵守宪法和法律并协助宪法和法律的实施，协助本级人民政府推行工作。二是要出席本级人民代表大会会议。这也是一项权利，同时也是一项义务。如果两次不参加代表大会，其代表职务自然终止。未经批准两次不出席人民代表大会会议的，其代表资格终止。三是要积极参加代表工作。主要是指代表在闭会期间的一些活动，如参加代表视察、调研、参加常委会组织的执法检查等。四是与选民或原选举单位保持联系，接受他们的监督。五要遵守有关规则和法律。主要是要遵守人民代表大会的议事规则、会场纪律，以及代表的行为要求。六是遵守国家机密。做一名带头遵纪守法的公民。

第三，要积极参加闭会期间的各种活动。代表在闭会期间的活动同样是执行代表职务，是代表在大会期间工作的延续，也是为开好下一次代表大会审议各项议案和报告作准备。也就是说代表从代表大会期间的工作到闭会期间的活动，既是执行代表职务，也是知情知政，掌握第一手材料，酝酿、起草提出议案或者建议、批评和意见，为出席大会会议审议各项报告和议案作准备的过程。这表明代表在会议或闭会期间的活动都是执行代表职务，是一个不可分割的整体，缺少哪一个方面，代表都不可能发挥作用。

近年来，全国人大常委会出台了《关于加强和规范全国人大代表活动的若干意见》，对全国人大代表在闭会期间的活动内容作了八个方面的规定。作为县级人大代表来说，全国人大和省市人大虽然没有明确规定，但从我们县和周边县（市、区）人大开展活动的经验来看，我们认为主要应当开展好以下八个方面的活动。一是参加县人大常委会组织的视察或专题调研；二是应邀参加县人大常委会组织的执法检查；三是参加代表小组的学习和调查研究、讨论群众关心的问题；四是走访选民，召开选民座谈会，向选民述职，汇报代表工作，经常联系群众，听取选民意见，反映群众呼声；五是应邀列席原选区所在地的乡镇人民代表大会；六是同本级国家机关负责人座谈，或就集中视察时发现的重大问题约见国家机关负责人；七是协助政府解决群众迫切需要解决的问题，为群众办好事，办实事；八是向一府两院或本级人大及其常委会提出对各方面工作的建议、批评和意见。

第一作者系湖南省麻阳苗族自治县人大常委会副主任

《行政区划管理条例》第二条行政区划管理工作应当加强党的领导，加强顶层规划。行政区划应当保持总体稳定，必须变更时，应当本着有利于社会主义现代化建设、有利于推进国家治理体系和治理能力现代化、有利于行政管理、有利于民族团结、有利于巩固国防的原则，坚持与国家发展战略和经济社会发展水平相适应、注重城乡统筹和区域协调、推进城乡发展一体化、促进人与自然和谐发展的方针，制订变更方案，逐级上报审批。行政区划的重大调整应当及时报告党中央。