公用企业一般指其商品或服务涉及城乡人民群众基本物质生活需要的一些行业。通常认为，公用企业包括电力、自来水、热水、煤气、通讯、公共交通等领域。公用企业在市场竞争中处于较高的独断地位，以致于其销售产品或提供服务产生滥收费用、霸王条款、强制交易等限制竞争行为。为此，工商部门应当高度重视并采取切实有效措施予以监管，切实保护好消费者合法权益。

一、公用企业限制竞争行为的表现形式

一是滥收费用行为普遍。公用企业具有自然的垄断性，这为公用企业利用垄断地位谋取高额垄断利润打下了基础，这类企业销售的产品和提供的服务在价格上虽然受到政府的监督，甚至由政府直接定价，但它们仍会借各种机会，在不受政府价格管制或者政府价格管制不严的领域，采取乱收、滥收费用形式为自己牟取不正当经济利益。

二是霸王条款问题突出。由于公用企业所销售的产品或提供的服务为社会所必须，且公用企业在很多情况下又是唯一的提供者，因而，在和消费者订立合同时就出现了单向的格式合同，并且出现了许多对企业有益、对消费者权益有损害的霸王条款，严重侵犯了消费者的合法权益。如电信运营商提供的各种业务套餐等格式合同中屡屡出现消费价格方面的霸王条款。

三是强制交易行为泛滥。公用企业因其所提供的服务具有不可选择性，自然容易出现滥用市场支配地位强制消费者与其交易，搭售或者附加不合理交易条件，强迫消费者购买不需要的商品或接受不需要的服务而从中牟取利益的情形。如电力部门强迫消费者购买其指定的配电箱，自来水公司强迫消费者购买其指定的供用水设备等行为都属于强制交易行为。

二、公用企业限制竞争行为的成因分析

一是政府干预色彩浓厚。从产权制度上看，我国大部分公用企业有两种情况：第一种为政府部门独家经营，别无分号；第二种为国有独资经营，不允许其他社会资本进入。因此，公用企业大多具有从全局性国家限制到局部性行政垄断的政府干预色彩，这是导致公用企业限制竞争行为的主要原因。

二是法律法规相对滞后。缺乏可操作的专门性立法是公用企业产生限制竞争行为的又一原因。虽然我国现行的《反不正当竞争法》、《反垄断法》及相关法规对公用企业限制竞争行为都有所规定，但其规定均过于原则、笼统、抽象，对限制竞争行为的内容涵盖不完整，实际可操作性不强。

三是监督体系不够完整。当前缺乏统一的监督公用企业限制竞争行为的机构，且各部门从本部门利益出发，易形成各自为阵的局面。如行业行政主管部门以部门规章监管本行业公用企业限制竞争行为不是很有效，主要原因是行业行政主管部门与被监管的公用企业常常有着相同的经济利益，它只注重保护本行业企业的利益，而忽视保护其他企业以及消费者的利益。

三、强化公用企业限制竞争行为监管的对策建议

一是适度引入竞争，改善行业生态。法律或者国家政策允许公用企业形成自然垄断是出于社会公共利益的考虑，但过度的垄断实际反过来又有损消费者的权益，有违制度设计的初衷。要改善这一状况，就必须将公用企业的垄断压制到最小的范围和最低的程度，更大范围内和更大程度上引进市场竞争机制。其一，可以把公用企业的业务范围进行划分，分为自然垄断业务、弱自然垄断业务和市场竞争性业务。前者通过立法维持市场垄断，后两者则采取有限开放和完全开放的策略，而且要尽可能扩大后两者的范围。其二，对过于庞大的公用企业进行纵向或横向分割，限制其垄断规模和垄断程度，保持适度的竞争态势。其三，重视在同一行业根据市场规模适度培育和引入竞争性的经营主体，尽可能减少行业内单一企业垄断经营的现象，让消费者有可能用脚投票。在特定的行业内，也可以考虑引进民营资本参与经营。

二是实行分层立法，规范管理法制。从国外的立法经验看，既有采用统一立法的，如澳大利亚的联邦公用企业法；也有采用针对特定行业专门立法的，如日本制定103个特殊法对公用企业予以个别规范；更多的是将两者相结合。根据我国实际情况，建议可采用分层立法模式：其一，制定类似《公用企业法》的专门性法律，从整体上明确公用企业范围、社会责任、公用企业与政府关系、运作机制、监督程序、定价程序等事项。其二，针对不同行业公用企业的特征，立法部门可根据《公用企业法》确立的原则制定或者修订涉及邮政、电信、公共交通、供水、电、气等行业的行政法规，对不同的行业部门、经营特点、市场秩序进行分别规制，对市场的准入条件、服务质量和定价等作出专门规定，以规范市场秩序，保障公平竞争。

三是检查经营行为，治理违法行为。应强化对公共服务企业经营行为的检查力度，对查证属实的公共服务企业利用特殊地位和管理优势进行的滥收费用、霸王条款、强制交易等限制竞争行为违法行为，采取行政约谈、限期整改等手段，及时予以制止和纠正；对拒不整改或影响恶劣的公用企业违法行为坚决依法予以查处，必要时给予曝光，促进服务业健康发展。

四是畅通维权渠道，保护合法权益。应充分发挥12315申(投)诉平台、一会三站等消费维权渠道作用，对消费者对各公用企业的投诉做到快速受理、快速办理、快速反馈，严查严治；建议并指导公共服务企业建立消费者服务站，前移消费纠纷调解关口，保障消费者合法权益。