拥有立法权的国家机关有全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会。全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。

全国人大和全国人大常委会的立法权应当是有限的

（一）有限权力和监督者也应当受到监督是现代宪政的核心精神

人们一方面需要国家权力维持社会秩序，满足个人生存、自由、财产、安全和幸福的需要；另一方面人们又担心过度行使的国家权力会对个人的利益和权利带来伤害，所以，如何保障权利和权力的有效行使，限制权力和权利的滥用，就成为近代以来政治哲学长期关注的问题，其结论是必须将权利和权力都纳入法律的调整，由此产生了权利和权力的合法性和正当性问题，产生了有限权力的法治原则。

系统地阐述权力有限性的理论形成于17、18世纪启蒙运动。从孟德斯鸠的一切有权力的人都容易滥用权力，这是千古不易的一条经验，到现代自由主义的宪政观念，权力应当是有限的，已被证明是一条万古不易的真理。可以说几百年来，人们虽然对古代、近代和现代民主、自由、平等和宪政等制度进行了不断的反思，对它们进行了许多的批评和修正，然而，无论是现代自由主义法学，还是实证分析法学，或是经济分析法学，虽然他们对权力的行使和如何行使权力方面存在不同的观点和分歧，但是对权力的有限性，权力必须有效制约的观念却是共同的，从未改变，人们一致认为：公共权力不可以是绝对的，公民的基本权利和基本人权，不受任何国家的干涉，而不论这个国家政权是掌握在少数人手中还是在多数人手里，即使是在民主的名义下，也不具有无限权力的属性和依据。尤其是美国1803年的马伯里诉麦迪逊一案，将人们对行政机关权力制约的特别关注，延伸到对立法权的监督和制约，正如约翰马歇尔在马伯里诉麦迪逊一案的判决中所指出的立法机关的权力是限定的和有限制的，并且这些限制是不得被误解或忘却。宪法是成文的，出于什么目的对权力加以限制，又是出于何种目的对这些限制要予以明文规定假如这些限制随时有可能被所限制者超越，假如这些限制没有约束所限制的人，假如禁止的行为和允许的行为同样被遵守，则有限政府和无限权力之间的区别就消失了。可见有限政府即有限权力是整个法治的灵魂。

有限权力，即权力的行使不能恣意、是有限度的，这个限度就是法律的规定和授权，这不仅是权力合法性的需要，也是权力正当性的基础，同理也决定了立法权的合法性和正当性，即立法权必须是基于法律的授权，必须在法律给定的范围内立法，而立法权限划分的制度就是对立法权的行使规定一定的范围和界限，超越其权限和范围，就应当是无效的。权力运行的实践和理论已经证明：哪怕是民选的议会或最高权力机关，其权力也是有限的，立法权同样如此，源于人民的权力也应当受到限制，最简单的理由是：代表人民的机关并不等于人民，人民本身也不能随心所欲。要监督权力的行使，首先要求权力的行使要统一，而要坚持统一原则，就必须明确权力行使的范围和界限，要明确权力的限度，就应当对权力进行明确的划分，即什么是可为的，什么是不可为的。正是立法权的有限性，派生出了现代各国不同模式的对立法权的违宪审查制度和对立法权进行监督的制度。实践中，各国宪法都对立法、行政、司法等权力作了明确的限定，凸显出对权力的不放心，不仅规定了它行使的范围，而且规定了它不得为的范围，如美国宪法修案第1条规定国会不得制定关于下列事项的法律：确立宗教或禁止信仰自由；剥夺人民言论或出版的自由；剥夺人民和平集会及向政府请愿的权利。

（二）明确界定立法权限是法制统一原则的必然要求

法制统一原则是现代社会法治国家必须遵守的一个重要原则，法制统一原则是权力有限的基础，它不仅要求人们在法律的范围内活动，而且所遵守的法律本身还应当是统一的，即在法律体系的内部，所有的规范性法律文件以及非规范性法律文件的制定都必须符合宪法；其次下位法要服从上位法，下位法不得与上位法相抵触；再次各个法律部门之间的规范性法律文件的规定要相互补充和协调。这就是法制统一原则对立法的基本要求。法制统一原则，既反映了法律作为特殊社会规范一般性的技术性要求：同样的情况同样对待，又体现了法治国家对良法，即立法合宪性的需要，所以，我国《宪法》第5条规定中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。《立法法》第4条规定立法应当依照法定的权限和程序，从我国整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。

法制的统一，即立法、执法、司法和法律监督等法制运作的各个环节都应当在统一的法律制度下进行，其中立法的统一是其他环节的基础，而立法的统一又依赖于立法体制内在的合理、合法、和谐，而立法体制有效运作的前提是立法权的统一。一国立法权力的确立、立法权运行和立法权载体诸方面的体系和制度，其核心是立法权限的划分，因此，如何建立运行良好的立法体制，需要对一国立法权限进行合理、明确的界定。我国从1954年宪法到1982年宪法和2000年的《立法法》，基本上建立起与我国现行国家结构较一致的立法权限划分的制度，但随着法治建设的不断推进，全国人大和其常委会在立法权方面存在的问题也不断地出现，立法权限不明、立法内容不统一，基本法与法律的效力等级无法确认，全国人大的立法权经常旁落，如此下去，宪法所确立的法制统一原则就失去了意义，宪政的精神就难以实现。因此，建立合理、有效的立法体制，确定有限立法权已成为正处于转型时期的中国必须解决的问题。

（三）客观世界的无限多变性与立法者主观能力的有限性，决定了立法权的有限性

1．人类对社会和自然规律认识的有限性。马克思的立法者应该把自己看作一个自然科学家，他不是在创造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律，他用有意识的实在法把精神关系的内在规律表现出来；｛2｝萨维里的法律并无什么可得自我圆融自治的存在，相反，其本质乃为人类生活本身；｛3｝哈耶克的法律先于立法；｛4｝等等经典命题和我们的法律实践都向我们证明：人类对自身和所面对的客观世界——社会和自然规律的认识是有限的，我们被客观世界的、不以我们意志为转移的规律所支配，我们不得不敬畏这个世界和宇宙。人类不能随心所欲地享有自由、权利和权力。同时，作为个人的某些基本权利和自由也是权力不能以任何借口或名义对其进行规制或剥夺的，我们在设置法律权力和权利时，必须明白我们的力量是有限的，应当顺应客观规律，学会敬畏。因为，立法者在立法中所掌握的事实材料以及对社会的客观存在和运行规律的理解和认知都是有一定限度的，任何业已确立的行为规则系统都是以我们只是部分知道的经验为基础的，而且也是以一种我们只是部分理解的方式服务于一种行动秩序的，所以，我们不能指望以那种完全重构的整合方式对该规则系统进行改进。｛4｝哈耶克这段话似乎过分地表明了人类的无奈，但大量的立法实践证明，我们很多法律、法规频繁修改，甚至一年或几个月修改一次，可行性差，立法的目的和价值不仅得不到实现，反而给人们带来更多的困惑和尴尬，致使法律的权威性受到极大的破坏。这证明我们人类在事实上其预知力是有限度的。当然我们也充分地认识到了这一点，因此《立法法》第6条规定立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。

2．人类的表达能力存在局限性。语言是人类互相交流的工具，也是人类表达自身意志、与外部世界发生关系的纽带，同时，虽然人类对语言的驾驭能力已达到很高的水平，但是，人类在运用语言表达和描绘客观事物时总是显得力不从心，这已经被我们法律实践所证明，即法律文本中的语言表达与实际的法律运用经常表现出的不一致所证明。所以，以语言符号为载体的制定法的局限性，使法律的确定性与模糊性的矛盾日益突出，立法所表达的内容的客观性和合理性受到质疑，这从本质上否定了立法权的任意。

《中华人民共和国立法法》第七条全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。

全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。

全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。