一、人民法院如何认定行政不作为？

(一)行政不作为主体的认定

既然行政不作为是行政行为的一种表现方式，那么行政不作为的主体必然就是行政行为的主体，即行政主体。行政主体是指依法拥有独立的行政职权，能代表国家，以自己的名义行使行政职权以及独立参加行政诉讼，并能独立承受行政行为效果与行政诉讼效果的组织。行政机关是最主要的行政主体，但行政主体并不仅限于行政机关。除行政机关外，有些行政机构及其他社会组织，在符合法定条件时，依照法定授权也可取得行政主体资格，代表国家行使行政权。

(二)行政不作为的本质特征是违法不履行行政作为义务

使用“行政作为义务”为宜。在界定行政不作为时，使用“行政作为义务”的提法之所以比“法定职责”更为准确。

第一、“行政义务”之中不仅应包括行政主体的“法定职责”，亦应包括行政主体的“法定职权”在内。“行政法治原则”要求行政主体的行政职权依法设定并依法行使，而行政主体的“职权从另一角度说，就是职责。职权与职责是统一的，是一件事情的二面”，都是法律赋予行政主体维护和分配公共利益的必要手段，行政主体行使行政职权的过程也是其履行行政职责的过程，行政职责随着行政职权而产生、变更和消灭，行政职权和行政职责是统一的，它们都暗含着行政主体为一定行为或不为一定行为的义务，只是行政职权间接体现出来的，是一种转化或派生的作为义务，需要结合行政职权的具体内容才能确定。

第二、“法定职责”从逻辑上理解，可以区分为“作为”的法定职责和“不作为”的法定职责，而行政不作为这一概念所强调的，应该是行政主体对于“作为”的法定职责(包括职权)的违反。如果将行政不作为简单定义为行政主体不履行法定职责，必然导致像越权等行政主体不履行消极义务的行为也被归入不作为之列的窘态。

(三)必须深入探究行政主体不履行行政作为义务的主观方面

在法学理论中有主观方面和客观方面之分，“行政不作为也只有在行政主体的主观意志能力范围内才能予以法律上的评价和确认”。如果行政主体负有作为义务，但因客观原因，如地震、战争等无法履行该项义务的，则并不构成行政不作为。只有在行政主体基于过错，即有能力履行，却故意不履行、或因疏忽和认识上的错误不履行作为义务的情况下，其不作为才可能构成违法。

(四)不能将公民、法人或者其他组织是否提出申请作为判断行政不作为的前提

行政主体除依相对人申请，被动作出相关授益行为外，亦可以依职权产生行政作为义务，行政主体的作为义务并非一定基于相对人的申请而产生，对于依职权的行政行为，只要一定的法律事实发生，行政主体就负有相应的作为义务。行政主体若不履行这种作为义务，同样构成行政不作为。