一年一度的两会，关于征地制度改革的讨论照例是热点之一。有关提案一如既往地踊跃，方方面面推动改革的热情相当高涨。

记者了解到，到目前为止，征地制度改革的基本思路已经形成，各有关部门对此的意见业已向中共中央和国务院有关部门汇总。然而，由于不同部门之间、乃至地方官员的意见分歧相当大，反对之声激烈，正式方案的出台尚须经历艰难的磨合，具体时间表犹难确定。

方案迟迟难以出台

今年2月9日，在国务院新闻办公室为解读今年中央一号文件而召开的新闻发布会上，中央财经领导小组办公室副主任陈锡文言之凿凿：关于征地制度改革的指导性文件在2004年一定会出台。这是迄今为止官方对于改革时间表第一次非常明确的表态。

中央财经领导小组办公室（以下简称中财办）是这项改革的主要牵头单位之一。能够对此项改革指导性文件出台时间作出这样的表态，其实并不容易。

征地制度改革其实酝酿已久。早在1999年，国土资源部即成立了征地制度改革研究课题组，对各地征地情况进行调研。2001年下半年，国土资源部提交了一份《征地制度改革试点总体方案》，并陆续在上海青浦区、江苏南京、浙江温州、福建福州、广东佛山等5省（市）的9个城市进行征地制度试点。此外，国土资源部配合中央财经工作领导小组办公室联合开展了共有16个省（区、市）参加的完善土地征用制度调研；2002年11月28日，中财办召集国土资源部、农业部、国务院法制办有关领导反复研究，并各自抽调人马组成专门班子研究起草改革的政策性文件。

记者了解到，对于征地制度存在的种种问题，各有关部门和专家学者均有十分清楚和较为一致的认识。但是对于改革的思路和具体操作模式，却始终存在着大相径庭的观点。尤其是因为某些部委以及部分地方一把手的强烈反对，导致有关工作一度陷入近乎停滞的状态。计划尽快出台的改革方略问世的日期一再推迟，征地制度改革因而成为十分敏感的问题。

要加快改革，必须顶住压力，甚至冒一定的风险。然而直到目前为止，这个牵动诸多利益群体的改革方案最终仍须等待最高决策层反复权衡。不少知情者一致表示，鉴于分歧之大，目前的问题其实就是看决策层究竟如何下决心。

加速的城镇化和滞后的改革

从中财办的表态看，决策层决心已定。这实在是时势使然——自中国确立城镇化的发展目标以来，城市化呈加速之势，大量农业用地以征地的方式转为非农用途。而在现有征地制度框架之下，向农民征地只需付出很少的补偿；且农村集体土地一旦被政府征用之后转为国有土地进入一级市场，就可以获得高额收益。在很大程度上，正是现有征地制度在加速蚕食稀缺的土地资源，它启发地方政府纷纷把土地作为第二财政，以地生财，竭泽而渔。

据有关统计，在1978到2000年间，中国城市从193个增加到663个，镇的数目从2173个增加到20312个，城镇人口从一亿七千万增加到四亿五千六百万。这也意味着，以千万计的农民工从农村转入城镇，数千万亩的农地转为城镇的工商建设用地。

另据统计，目前，全国各类开发园区5524个，开发园区过多过滥，土地闲置率过高，导致土地资源严重浪费，农民失地失业。有些地方为了减少征地成本，降低征地补偿标准，忽视失地农民的就业和生活安置；有些地方补偿费的分配没有充分体现农民的受益主体地位，以各种名目拖欠、挪用、截留土地补偿费。凡此种种，引发了愈演愈烈的矛盾和冲突，也成为影响农村社会稳定的重要因素。此外，还大量存在滋生了土地违法案件和贪污腐败行为。

各界对改革的必要性可谓认识一致：现行的土地征用制度沿用计划经济的做法，已经越来越不适应城市化的需要，不能在国家、集体和农民之间公平有效地分配土地的收益，更不能有效地配置土地这一十分稀缺的资源。征地制度改革的紧迫性亦由此可见一斑。

经济学者周其仁则向记者指出：目前农民赖以增加收入的途径无非有三，其一是农产品，其二是务工，其三便是土地，其中土地收益是最大的一块，且最有可能从根本上改变农民的经济状况。他分析，土地有偿出让制确定以来，随着城市化的加速，数千万亩农地进入了土地一级市场。几千万亩的土地，每亩地差价有多少，增值部分有多少？对于这个难以估量的天文数字，他指出，哪怕能多拿很小的一部分，农民的收入状况也会有很大改观。他还认为，虽然已经有不可挽回的损失，但现在进行改革，尚有机会。

改革思路渐次清晰

征地改革启动至今，方向和目的已无疑义，即保护农民权益，公平分配土地收益，有效配置土地资源，以及促进可持续性的发展等等。这是有识之士寄予改革的良好愿望。

中央财经领导小组办公室副主任陈锡文多次在公开场合阐述他对征地制度问题的认识。在他看来，现行征地制度至少存在两大弊端：其一，利用政府权力征地的范围过宽。宪法和土地管理法规定，如果是社会公益性用地，政府可以动用征地权。但问题在于，现在几乎任何经营性用地，政府也要动用征地权，这是不符合市场经济规则的。政府行为不规范，就会引发尖锐的社会矛盾。

第二，征地后给失地农民的补偿太低。他认为，在现阶段，对大多数农民来说，土地具有基本生产资料和基本生活保障两大功能。也就是说，农民失去土地后，给予农民的补偿必须能够替代这两大功能。如果补偿不足以满足这两点，就会造成大批农民失地又失业，不仅严重侵害了农民权益，还会增加社会不稳定因素。

陈锡文多次强调，由于征地后土地的所有权发生转变，仅用补偿这个概念极不合理，由此导致了征地过程中的补偿只由政府一方说了算，农民没有任何商谈的余地，这是大量失地农民悲剧的开端。他认为，土地一级市场由国家垄断，农地转为非农地都必须变为国有土地，这一条必须打破。法律赋予的各项财产权都是平等的。无论是国家的财产、集体的财产还是私人的财产，只要法律有明确的规定，在行政过程中就都应该得到平等保护。

从中央几个有关政策性文件的表述来看，决策层对于改革的总体思路也有十分清晰的认识。今年2月发布的中央一号文件，对于征地制度改革有着更加具体和细化的规定。文件要求各级政府要切实落实最严格的耕地保护制度，按照保障农民权益、控制征地规模的原则，严格遵守对非农占地的审批权限和审批程序，严格执行土地利用总体规划；要严格区分公益性用地和经营性用地，明确界定政府土地征用权和征用范围；完善土地征用程序和补偿机制，提高补偿标准，改进分配办法，妥善安置失地农民，并为他们提供社会保障。

尤其值得注意的是，文件指出，要积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法。

从文件看，对土地利用进行总体规划是土地用途管制的依据。管住征地规模，必须管住规划——严格遵守对非农占地的审批权限和审批程序，严格执行土地利用总体规划，这是实行严格的耕地保护制度、控制非农建设用地总量的根本保证。

严格区分公益性用地和经营性用地，则意在明确界定政府土地征用权和征用范围。这是征地制度改革的核心，也是实行严格的耕地保护制度、严格土地利用总体规划和土地用途管制的先决条件。无论是经营性用地还是公益性用地，都要符合土地利用总体规划和土地用途管制。

重要的是，经营性用地不能采取强制性的征用办法，而需要通过市场取得。而探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法，正是为打破国家对土地一级市场的垄断寻求方案，也是为集体土地所有权在现有国情条件下逐步谋求与国家土地所有权相平等的地位。

利益调整难以避免

这个改革思路赢得了学界和农民热烈的赞誉。然而来自政府官员的掌声则相对稀疏得多。

很显然，更多考虑保护农民土地权利，缩小征地规模，建设用地成本必然提高，大的利益调整必然难以避免。记者了解到，经中财办牵头协调初步形成的方案在各部委和官员之间毁誉参半。据参与方案制定的有关人士透露，有利益关系的部委和官员基本上反对，没有利益瓜葛的部委和官员就支持。

所谓利益瓜葛，无非是这么几种情况。一是所辖事务与用地密切相关，例如水利、铁路等，担心改革后造成用地成本提高，推动大型项目不易。其二是所主管产业的成长与用地成本密切相关。第三便是地方官员，尤其是城市化速度较快、地价较高，地方发展对于土地具有较高依赖性的省份。

学者周其仁指出，目前城市化加速伴随着利益冲突的加剧，这之中还提出了一个重大两难性问题：即不惜以土地转让中的利益冲突为代价来继续加速城市化，还是不得不抑制城市化来缓减土地转让中的利益冲突？

不过，学者们并不认为上述种种便可以构成不改革或有限改革的理由。很多学者指出，目前对农村土地资源近乎掠夺性的制度安排，虽然能够一时加快城市化，加快发展，但从长远来看，这是缺乏可持续性的短视做法。一方面，土地这种极其稀缺的资源不通过市场来进行配置，本身就是巨大的不经济，会加速土地资源的浪费；另一方面，在廉价剥夺农民土地的基础上加速城市化发展，必然埋下巨大的社会问题隐患。以巴西为例，里约热内卢一望无际的贫民窟就是这种制度难以消化的苦果。

此外，对于地方政府将会因此失去一块重要的财源的普遍担忧，专家一致认为，开征物业税是一个两全其美的解决方案。这既可以保障地方的发展资金，又可以规范地方政府的行为。在此前提下，专家也普遍认为，改革将导致地价大幅上涨的提法属于杞人忧天。更何况，有分析认为，这项改革如能顺利实施，尤其是集体建设用地得以逐步直接进入市场的话，土地的交易成本还将大大降低。

总而言之，征地制度改革其实在认识上没有太多偏差，最大的悬念是在利益调整的巨大压力下，改革的天平最终向谁倾斜。是着手进行真正的改革，还是继续试错，现实留给的时间已经不多了