从灾难中汲取立法的智慧
2008年,是一个令人百感交集的年份。这一年,国人享受了举办奥运、改革开放三十年等盛世的欢乐,也遭遇了南方雪灾、汶川地震、三鹿问题奶粉等难言的苦痛。
在复杂变幻的社会转型期,如何才能消弥灾难和悲剧,延续国家的光荣和梦想?10月下旬,国家立法机关的一系列立法行动给出了一个重要答案——从灾难中汲取立法的智慧,用法制防止悲剧的重演!
食品安全法:三鹿事件激发六大修改
2008年10月23日,《食品安全法》草案提交十一届全国人大常委会第五次会议进行三审。历史的巧合在于,《食品安全法》草案于今年8月二审后不久,三鹿问题奶粉被曝光,成为食品安全危机的悲剧性样本,舆情沸腾之际,正在制订进行时的《食品安全法》,被坊间寄予了无限期望。
通常情况下,进入三审程序的法律草案往往只在个别条款上小修小补,但《食品安全法》三审稿(以下简称三审稿)却罕见地提出了八个方面的重大修改,其中六个方面更是直接针对三鹿事件。立法机关有关人士坦言:这些重大修改都是在认真调研三鹿事件的基础上作出的,以从法律制度上预防和处置与三鹿事件类似的重大食品安全事故。
食品安全监管体制是食品安全立法最为核心的问题,长期以来,我国实行的是多部门分段监管体制,难以避免多头执法、责任不明、监管链条断裂等弊端。在三鹿事件中,问题奶粉源于一些奶站的不法分子收购原奶后添加了三聚氰胺。然而作为奶品安全关键一环的奶站,居然一直没有明确由哪个部门监管,最终形成了监管盲区。鉴于这些沉痛教训,立法者在三审稿中强化了地方政府及有关部门的职责,强调对食品安全实行全程监督管理,力图建立从源头到餐桌不留空白的监管体制。
预警机制失灵,是三鹿事件的又一悲剧根源。早在今年3月,已有消费者举报三鹿问题奶粉,但并未引起足够警觉,直到9月份大批患儿发病,补救行动才全面展开,但惨祸已不可避免。为了真正激活预警机制,三审稿强调了有关部门的监测责任,同时强化了风险监测与后续检验、风险评估、举报等制度之间的无缝对接。
三鹿事件曝光后,三聚氰胺令人谈之色变。三聚氰胺是微毒的化工原料,却被不法分子加入原奶以提高蛋白质含量,而这却是乳制品行业的公开秘密。从瘦肉精到苏丹红,从蛋白精到生长激素,再到三聚氰胺,诸如此类的化学食品丑闻屡屡不断。正因此,将失控滥用的食品添加剂拉回正轨势在必然。按照三审稿的有关规定,食品添加剂将实施许可制度,生产者只能按照有关部门严格制订的法定目录进行添加,凡是目录之外的其他物质——即使无害,也禁止添加。可以肯定的是,正是因为三聚氰胺这一最直接的动因,食品添加剂将发生由乱到治的转折。
《食品安全法》草案三审前,已经确立了召回制度,要求企业发现缺陷食品后主动召回。但在三鹿事件中,尽管今年3月已有患者投诉,相关企业并没有采取有效措施,致使问题奶粉继续流入市场,直到9月份事态严重恶化,才召回部分市场产品,但已付出了本可避免的惨重代价。由此可见,召回制度不能仅仅依赖企业自觉、局限于企业的自主行为,在企业不能承担应尽的社会责任时,应由政府监管部门出面责令召回。主动与强制相结合是召回制度极具现实意义的改进,亦是三审稿的一大亮点。
耐人寻味的是,三鹿奶粉曾是享受免检待遇的放心产品。但事实却证明,自1999年起施行的免检制度已异变出巨大的监管漏洞。三鹿事件曝光后不久,国务院已断然废除食品免检制度,而《食品安全法》草案三审稿则以立法的形式,进一步确认食品免检从此走入历史。
此外,针对三鹿事件发生后的瞒报缓报、拖延处理、应急不力等问题,三审稿还对报告制度等作出重大修改,进一步完善了食品安全事故的处置机制。
透视《食品安全法》草案三审稿,制度改进与三鹿事件之间的针对性关联清晰可见,而三鹿事件问题奶粉等等,亦成为立法审议过程中的高频词汇。
按照通常的立法程序,一般的法律案经三审后就会通过,但《食品安全法》草案三审过后,仍将反复打磨,立法的审慎和精细超乎寻常。可以肯定,三鹿事件已成为食品安全立法的一个关键节点,注定要在立法史上留下一个特殊印记。(源:民主与法制杂志)
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