个人账户养老基金、全国社保基金、企业年金基金和农村社会养老保险基金的建立将共同构筑起一个庞大的养老金市场体系。养老金市场体系的建设必须建立在资本市场成熟发展的基础之上，养老基金投资管理必须要求众多金融机构广泛参与；养老基金安全完整也必须要求金融监管体系逐步完善。因此，养老基金的发展必将促进我国金融机构的发展壮大和资本市场的完善，养老基金管理方式必将促进我国金融业从分业经营走向混业經营；养老基金监管方式也必将促进我国金融监管从机构性监管走向功能性监管。

养老金就是资本市场，看似过分，其实不然。养老金制度发达国家的现实已经证明：养老基金与资本市场休戚相关，它们之间的良性互动将推动两者共同发展。在美国，养老金资产已成为共同基金业不断发展壮大的重要资金来源，养老金资产已占到共同基金的36％，占风险投资总额的50％，并且每年流入共同基金的养老金净现金流高达1000亿美元；智利养老基金规模从1981年的3亿美元发展到2000年的359．37亿美元，20年间增长了近120倍，私人养老金制度改革18年的平均投资收益率高达11％以上。世界银行预测，到2030年，中国的养老基金规模将达到1．8万亿美元，届时将成为全球第三大养老金市场。毫不假言，养老基金进入资本市场也必将引发我国金融业一场深刻变革。

全球养老金制度改革的一个重要特点就是改革传统以现收现付制为主要形式的单一公共养老金制度，建立以基金积累制为主要形式，包括公共养老金、企业年金和个人储蓄养老金等在内的多支柱养老金体系。从现收现付制向基金积累制转换，内在地要求养老基金投资运营，实现保值增值，这也是基金积累制在当前全球养老金制度改革中凸显其重要性的关键所在。

党的十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出了完善企业职工基本养老保险制度，坚持社会统筹与个人账户相结合，逐步做实个人账户。采取多种方式包括依法划转部分国有资产充实社会保障基金。通过基本养老保险结构调整，做实个人账户，个人账户成为一个实账户，而非名义账户，个人账户不向统筹账户透支，统筹账户也不向个人账户透支。统筹账户基金缺口通过中央和地方财政补助、基金增收节支，以及划转部分国有资产充实全国社会保障基金解决；个人账户基金实现自求平衡。这些政策的落实将最终实现基本养老保险制度模式从统账结合，混账管理向统账结合，分账管理的实质性转变。个人账户养老基金资本化运营指日可待，当前个人账户养老基金管理办法已进入政策研究和储备阶段，时机一旦成熟将付诸实施。

与此同时，随着全国社会保障基金逐步做大，作为养老金制度的长期战略储备，全国社保基金必然要求突破当前的投资管理框架，在更广阔的投资领域实施更加积极的投资管理战略。并且，作为我国多层次养老金体系的重要支柱的企业年金的相关政策已经相继出台，企业年金基金市场已经逐步形成。

在农村，随着经济社会的发展，城镇化、家庭规模小型化、人口老龄化、非农化与农村劳动力转移，以及脆弱的4——2——1家庭结构，使农民的养老问题面临既缺乏经济支撑，又缺乏家庭保障的双重困难。为落实三个代表重要思想，全面建设小康社会，从制度上保障减轻农民负担，提高农民收入，解除农民发展生产力的后顾之忧，加快农村养老保险制度建设也已成为摆在我们面前一项迫切的政治任务。

一是充分利用个人账户做实的契机，实现养老基金市场化管理

个人账户做实后，必须最大限度的保值增值，否则就失去了意义。从国外的情况看，个人账户养老基金的管理运作，是在市场化的基础上实现政府管理与市场运作相结合。我国基本养老保险基金管理的现行规定，基本养老保险基金实行收支两条线管理，基本养老保险基金结余额除预留相当于2个月的支付费用外，应全部用于购买国债券和存入专户，严禁投入其他金融和经营性事业，任何部门、单位或个人不得利用基本养老保险基金在境内外进行其他形式的直接或间接投资。这种严格的基金投资管理政策不仅不符合积累制养老金制度改革的本质要求，而且使个人账户养老基金面临巨大的通货膨胀风险和经济增长风险。因此，必须放松这种严格的投资限制政策，探索市场化投资管理的模式。

参考国际上养老基金投资管理模式，结合我国个人账户养老基金的强制性和基本保障的属性，我国个人账户养老基金的治理结构应是委托投资管理型。

个人账户养老基金虽然也是国家基本保障项目，但采取基金积累制筹资方式，国家财政不提供担保，因此，个人账户养老基金的治理结构应采取省级社会保险经办机构作为受托人和（或）账户管理人，将个人账户基金的投资管理权和托管权分别委托外部竞争性商业机构的管理模式；省级社保经办机构在不具备能力的前提下，可以将个人账户基金的账户管理权委托给商业机构。省级社保经办机构、基金管理服务机构在从事个人账户养老基金管理服务过程中必须接受社会保障基金监管机构的监督检查。

二是适应充实做大全国社保基金的新形式，实施更积极的全国社保基金投资战略

为多渠道筹集社会保障基金，逐步化解养老基金支付压力，2000年国务院决定成立全国社会保障基金理事会，管理中央集中的社会保障基金。当前，全国社保基金积累不到2千亿元。如果政策没有新的突破，仍按基金现有来源和渠道，预计到2007年底基金规模不会超过3000亿元，远远不能满足需要。

全国社保基金是基本养老保险的战略储备，主要用于解决历史债务和个人账户空账。目前，该项基金积累规模较小，不足以支付模式转换的必要成本。根据国务院有关规定，全国社保基金的主要来源是中央财政拨款、国有股减持收入和其他收入。在境内国有股减持暂停后，全国社保基金的主要资金来源目前已经无以为继，迫切需要开辟新的筹资渠道。

为尽快充实全国社保基金，一方面，要继续保持适度的财政支持，按照中央社会保障支出占财政支出的比例要逐步达到15％－20％的要求，在确保中央财政当期支付缺口补助和做实个人账户补助的基础上，进一步增加财政投入，稳定国有股海外上市减持和彩票公益金收入，适时开征大额遗产、奢侈品及高档消费等特别税种，进一步充实全国社保基金；另一方面，要依据十六届三中全会关于采取多种方式包括依法划转部分国有资产充实社会保障基金的精神，通过依法划转国有土地货币化收入、部分国有企业资产等方式拓展新的筹资渠道，做大全国社保基金积累规模，使之能够适应偿还部分养老金历史债务和个人账户空账的需要。

目前全国社保基金的资产全部是现金资产，按《全国社会保障基金投资管理暂行办法》管理。下一步充实基金后，除现金资产之外，既有股权类资产，也有未股份化资产，划转以后会转为债权资产，因此需要分别研究股权资产和债权资产的具体划转办法和管理办法，切实解决其管理运作问题，实现保值增值。与此同时，应在建立全国社保基金内部控制与外部监管制度，进一步完善基金治理结构的基础上，拓宽全国社保基金的投资范围，放松投资比例限制，实施更积极的投资管理战略。

三是进一步完善企业年金法规体系，确保企业年金基金实现完全市场化管理目标

随着《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》的正式颁布，我国企业年金制度已经从2004年5月1日起开始实施。两部法规的颁布正式确立了我国企业年金的信托型管理模式，明确了企业年金基金的治理结构和管理模式。与此同时，《企业年金基金管理服务机构资格认定办法》以及操作流程和账户管理标准的颁布，也标志着我国的企业年金基金将在今年下半年可以进入资本市场，企业年金基金管理市场将进入一个迅速发展时期。但是，由于企业年金基金具体监管规则还没有制定，基金监管技术系统也没有建立，缺乏管制的企业年金基金投资必将面临较大的投资风险和管理风险；由于企业年金属于一个新生事物，当前有关企业年金的市场教育还远远不够，许多误导性，甚至是错误性的观点依然起着严重的负面影响，众多有意建立企业年金计划的企业还处于观望、等待阶段。

为了确保我国企业年金基金实现完全市场化管理模式，当务之急首先应尽快制订出台具体的企业年金基金监管规则，建立基金监管技术系统，降低基金投资风险和管理风险。其次，应对当前社保经办机构管理的企业年金市场进行清理整顿，坚决实行政府从企业年金市场退出的战略性政策思路。

社保经办机构退出年金市场的思路主要有两种：一种方式是通过将地方年金中心从事业法人转制为企业法人，使其成为企业年金基金法人受托机构；另一种方式是将地方社保经办机构过去经营的企业年金基金通过招标的方式转给经劳动保障部认定的合格的管理服务机构。其三，进一步加强企业年金市场教育。虽然国家劳动保障部已经组织了三期企业年金政策与管理的大型培训班，但培训的规模和力度还不够，当前应通过委托各地社会保障部门、金融机构、高校等进行企业年金政策培训，并通过适当的方式对培训方式、培训人员、培训教材进行规范管理。其四，从长期来看，应进一步完善企业年金基金治理结构。我国的企业年金基金虽然采取的是信托型管理模式，但是，我国的信托法律只是作为规范信托公司的法规出台的，有关信托的规范方式还不够完善，信托法律精神还非常不够深入。

一般而言，养老金信托是建立在审慎人法则的基础之上的，国外建立在信托基础上的养老金制度，都为养老金制度设立了专门的养老金信托，并且在民众之中已经形成了根深蒂固的信托法律精神。因此，研究在我国这样一个信托法律不健全、信托精神缺失的国度，如何强化养老金信托应该是一个必须解决的重要课题。

四是不失时机地建立农村社会养老保险制度，实现农村社会养老保险基金投资运营

1986年，根据国家七五计划关于抓紧研究建立农村社会保险制度，并根据各地经济发展情况，进行试点，逐步实行的要求，民政部开始建立农村社会养老保险制度的调研和探索工作。1991年，根据国务院的决定，在债权等五县（市）进行了个人账户模式的农村社会养老保险试点工作。1992年，民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，在有条件的地方逐步推开农村社会养老保险工作。农村社会养老保险采取以个人缴费为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持的筹资模式和建立个人账户、储备积累的保险模式。实践证明，这一制度符合中国国情和农村实际情况。1998年，农村社会养老保险职能划入劳动保障部。截至2002年底，全国有31个省（区、市）1955个县不同程度地开展了农村社会养老保险工作，5461．78万人参加了农村社会养老保险，覆盖率约7％，基金积累达233亿元，124万人领取养老保险金。

但是相对于数量庞大的9亿农民而言，当前的农村社会养老保险制度的覆盖面太窄，制度的保障水平太低。因此，必须对原有制度进行改革和创新。农村社会养老保险制度建设是一项惠及9亿农民，关乎子孙后代的长期系统工程，是政府义不容辞的责任，应当给予必要的政策倾斜，以保证这项事业健康、有序、安全、可持续发展。

在完善制度的同时，要积极探索建立农保基金市场化管理体制和运营机制。具体设想是在加强县级经办机构的基础上，将县级经办机构职能分解，明确其主要职能是缴费、管理个人账户和养老金给付，除留足当年给付备用金外，不再管理和运营基金，基金全部上解到省和中央。

同时组建省和中央的基金管理机构，其职能是作为农保基金的受托人进行委托投资，其投资管理人和托管人应从劳动保障部认定的基金管理服务机构中遴选。