保障性住房一直是我国城镇住房体系的重要组成部分。随着商品住房市场的发展、房价的高涨,保障性住房的建设更是得到了社会的高度关注,党和政府的高度重视。2008年《国务院办公厅关于促进房地产市场健康发展的若干意见》明确要求用3年时间(2009-2011年)基本解决城市低收入住房困难家庭住房及棚户区改造问题。随后颁布的一系列政策更是在供地、资金、税收等方面为保障房建设提供了保证。据住房和城乡建设部部长姜伟新介绍,2010年全国各类保障性住房和棚户区改造住房开工590万套,基本建成370万套；农村危房改造开工136万户,基本竣工108万户；均超额完成年初国务院部署的任务。据报道,2011年,中国保障性安居工程住房建设规模将达1000万套,创历年之最。

与此相适应,我国的保障住房立法也进入了“快车道”。住房保障法的起草已列入全国人大常委会立法规划和国务院立法计划,住建部已经形成《基本住房保障法》征求意见稿。

保障性住房的建设、保障住房立法既是形势使然,也反映了人们对住房问题认识的深化。对保障性住房立法需要处理好几个现实性的问题。

首先,我们的保障性住房立法要给市场的发展留出足够的空间。客观地说,虽然我们在1998年全面房改时就提出针对不同收入家庭实行不同的住房供应政策,但保障性住房在很长一段时间内并没有成为我国住房供应的主体。这固然有认识上的原因,但1998年房改后,大多数城镇家庭都通过房改获得了自己的住房,社会没有保障性住房的需求,也是一个不容忽视的因素。更重要的是,在城镇人均住房面积普遍较低、政府又没有足够的财力建设大量住宅的当时,我们只能更多地依靠市场改善和解决大多数家庭的住房问题。

因此,我们不能因为现在政府大力发展保障性住房就否认我们1998年的房改,更不能就此全盘否定商品住宅在我国住房供应体系中的地位。从世界范围看,住房供应永远是政府和市场相互补充的,只是在某一特定时期,政府可能要起主要的作用。基于这一认识,我们的保障住房立法一定要给市场的发展留出足够的空间。

其次,立法中要体现多种保障形式。我国目前保障房体系包括了两限房、公共租赁租房、经济适用住房和廉租房。在统计上,棚户区改造和农村危房改造往往也被纳入住房保障工作之中。从保障形式上看,两限房、经济适用住房属于实物保障,廉租房和公租房保障则既可以采取实物保障的方式,也可以采取货币补贴的方式。其中廉租房货币补贴已经形成制度。

实物保障和货币补贴各有利弊,能够满足住房困难家庭的不同需要。从立法上说,法律应该既规定实物补贴,又规定货币补贴；在操作层面上,各地在制定保障计划时,应区分实物保障和货币补贴。

上面所说的两限房、公共租赁住房、经济适用住房和廉租房保障都是对被保障家庭的直接保障。与此相对应,包括住房公积金贷款在内的住房金融制度以及各种税费减免的税费优惠则是对购房家庭的间接保障。我国目前已经建立公积金制度、置业担保制度,以及对购买首套住房的购房者实施在首付和利率上的优惠。这些已经被实践证明为行之有效的政策,应该在保障住房立法中有所体现。此外,我们还应积极探索通过税费减免和优惠鼓励有能力的家庭通过市场解决或改善自己的住房。

第三,要简化保障房的建设和管理。如前所述,目前我国对保障进行分类管理,分别保障不同收入水平的住房困难家庭。在土地供应、财政资金支持上,各类保障性住房往往也分别立项。这样管理有其优势,但也存在着较大的问题:第一,这样分类建设管理不能适应长期的保障需要。随着经济和社会的变化,被保障家庭的情况往往会发生变化,国家的保障政策也会随之调整。目前的以房定人的做法下,一个享受廉租保障的家庭如果不再符合廉租保障的条件,只能搬离生活多年的廉租住房,申请公租房、经济适用住房或两限房。第二,这样分类管理不利于建设资金和房屋的调剂。

事实上,我们已经看到了在建设资金使用上和其他方面的松动。例如,财政部在其最近颁布的《中央补助廉租住房保障专项资金管理办法》就允许地方在完成当年廉租住房保障任务的前提下,将中央补助廉租住房保障专项资金用于公共租赁住房。将于2011年2月1日实施的北京市住保办发布的《关于进一步加强我市廉租住房建设和管理的若干意见》更是明确规定对不再符合廉租房条件但符合公租房条件的承租家庭,由区县住保部门取消廉租房保障资格,按公租房标准缴纳租金。

因此,从长远看,我们应当逐步从“以房定人”的管理体制过渡到在建设时不区分保障房的类别,在分配时再针对不同家庭确定应该适用的保障政策的“以人定房”的做法。