【案情介绍】

1998年11月6日,海南省琼海市潭门镇旧县村委会旧二村民小组12名村民到市信访办集体上访反映:潭门镇政府所在的海恋园酒店老板了某在未办理合法用地手续的情况下,擅自将该村3户村民的承包耕地填平建停车场。村民们到场制止,并报告镇政府,经镇政府出面干涉,丁某停止施工。旧二村人均耕地仅有0.3亩。村民们要求市政府严查此事。

琼海市国土资源环保局经过实地调查查明,1998年10月28日,潭门镇海恋园酒店经理丁某与潭门镇旧县村委会旧二村民小组李某、蒋某、防藻等3户农民私自签订<<土地转包协议书》。协仪书载明将这3户农民从村民小组承包的与海恋园酒店相邻的0.569亩水回转包给丁某建停车场,每亩每年租金600元,转包年限29年。丁某在未向市土地行政主管部门申办建设用地手续的情况下,于10月30日,擅自用沙土将0.3亩水田填平,并在田中建停车场。琼海市国土资源环保局依据有关法规对丁某作出如下处理决定:责令丁某一个月内将违法占用的土地复耕还田给予丁某罚款5685元的处罚。

【法律分析】

土地转包是指承包人经土地发包人同意,把承包土地的全部或者一部分,以一定的条件转让给他人承包经营,他人则在承包人授权范围内在土地上进行生产,并向承包人承担约定的义务。土地经济中严格意义上的土地转包仅限于农业经营范围内,即不改变土地的原来用途。国家法律保护合法的土地转包。

而在本案中,三户农民把自己的承包田转包给酒店经理丁某建停车场,其协议书虽名为土地转包,实际上属于改变了土地的原用途,把耕地改成了建设用地。这已经不是本来意义上的转包了,而属于变相的非法出租土地和非法占地。《土地管理法》第二十一条规定:国家保护耕地,严格控制耕地转为非耕地。第四十四条规定:建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。三户村民与丁某私自签订协议,转让土地,改变土地用途,违反了法律的规定,,应当对其违法行为承担法律责任。《土地管理法》第七十六条规定:未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,可以并处罚款。琼海市国土资源环保局责令丁某将违法占用的土地复耕还田,并对其处以罚款,这一处罚决定是正确的。

另外,《土地管理法》第八十一条规定:擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正,没收违法所得,并处罚款。李某等三户农民私自出租土地的行为无疑符合这一规定。因此,除对丁某进行行政处罚外,有关部门亦应当对李某等3户农民的违法行为进行一定的处罚。

《中华人民共和国土地管理法》（2019修正）：第二章　房地产开发用地 第一节　土地使用权出让　　第二十一条　土地使用权因土地灭失而终止。