1．中央预算编制的内容主要包括：（1）本级政府收入和支出；（2）上一年度节余用于本年度安排的支出；（3）返还或补助地方的支出；2．地方各级政府预算编制的内容主要包括：（1）本级预算收人和支出；（2）上一年度节余用于本年度安排的支出；（3）上级返还或者补助的收人。

我国社会保障预算法律制度改革的思路

综观我国社会保障基金管理体制的现状，存在的最大问题，一是多家管理的条块分割的局面难以打破；二是行政管理与基金管理捆在一起的这种政资不分、政事不分的问题相当突出，因此改革我国社会保障基金管理体制，必须解决这些主要矛盾，才能真正管理好社会保障基金，保证社会保障事业的发展。按照社会主义市场经济体制的要求，总的改革目标是，建立起以组织建设为重点，制度建设为保障，机构完整、制度健全、工作高效、统一协调、方法简便、管理和服务社会化的社会保障基金管理体制。具体来说，需迫切实现的目标有两个：

（一）实现政事分离

解决基金管理体制上的问题，除了改变多头管理的问题外，另一个重要目标就是克服政事不分，职责分工不明确，没有形成决策、执行、监督三项职能相互配合制衡的机制的问题。要按照发展社会主义市场经济和建设现代政府的要求，着力抓好四个方面：一是政府不应该管的事一定不要管。二是政府应该管的事一定要管好。三是深化政府机构改革。四是加快建设法治政府和服务型政府。当前实现政事分离，需要坚持以下几点原则。

1．政府行政管理部门与社保基金管理部门坚决地脱钩分离，无论在机构上、人员上、基金上、管理费用上，还是在业务上，都不能再保持过去那种从属关系，要坚持和帮助基金管理机构成为真正独立、有真正经营管理权的法人单位。

2．政府要通过政策制定和推动国家立法的途径，明确自身对社会保障基金管理工作的指导和监督职责。

3．政府主管部门要根据社保制度改革的目标，推动社保基金管理机构的发育和成熟，并通过立法和政策形式规范基金管理机构的运作。［2］

（二）实现社会保障管理体制的统一

1．统一管理

管理上的统一需要组织机构的健全和职责关系的理顺，同时还需要有现代的技术设备和高素质的人才做保证，这是改革的主攻方向，但需要采取更为现实的步骤和缜密的方案。要进一步扩大社会保险覆盖面，并提高征缴率。同时，要制定有效措施，核实社会保险费的缴费基数，将合法收入纳入其中，改变目前的缴费基数大大低于职工的实际收入水平的状况。社会保险基金收缴、支付及营运要规范化、制度化，做到公开、透明、安全。社会保险基金要纳入财政专户，实行收支两条线管理，严禁截留、挤占、挪用。同时，还要考虑如何使社会保险基金，特别是个人帐户积累基金通过投资运作实现保值增值。

2．统一资金

就社会保险基金而言，应当由专门的机构统一管理，统一运营，有条件的还应实行统一的个人帐号。在统一的社会保险基金中，各社会保险项目的基金可分别设帐，但基金在项目之间应能够融通。在实行省级统筹以后，资金应在省级统一运作，从而消除基金切割、缺乏调剂的状况。全国社会保障基金的筹集和积累是一个长期过程，各种筹集资金方式都将有计划、分步骤进行。这对于应对人口老龄化高峰具有十分重要的意义，要抓紧研究制定相应的办法。

3．统一制度和政策

养老、医疗、失业、工伤、生育五大基本社会保险制度，都应在全国范围内分别实现统一，包括基金的收缴、支付待遇等在内，各自都应在统一制度的框架内进行调整。鉴于我国各自情况的差异，统一制度应设定上限和下限，有一定弹性幅度，但原则规定必须全国统一。中央和地方的政策要有效衔接，地方政策可以在中央所规定的政策范围内变动，但不能各吹各的调。社会保险项目的政策规定，要相互平衡、相互协调，同时界定清楚。改变相互包容的状况。

4．统一立法

这里是指国家立法。除了社会保险法外，社会保险各项目也要实行统一立法，以便依法规范各地各部门的管理行为。地方立法也应遵循国家立法原则办事，使全国形成一个纵向和横向的、相互联系彼此促进的法制网络。贯彻依法治国的基本方略，全面推进法制建设，形成中国特色的社会主义法律体系。推进司法体制和工作机制改革，规范司法行为，加强司法监督，促进司法公正，维护司法权威，做好普法工作。

建设社会主义和谐社会，必须加强社会建设和完善社会管理体系，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。要以扩大就业、完善社会保障体系、理顺分配关系、发展社会事业为着眼点，妥善处理不同利益群体关系，认真解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。而社会保障是保证社会成员基本生活，促进经济发展和社会稳定的安全网，社会保障基金是支撑这张安全网的强大物质基础。所以，改革社会保障基金预算制度对推进社会主义和谐社会建设十分重要。

注释：

［1］周顺明：《社会保障预算》，湖北人民出版社，2000年10版，第287页

［2］齐海鹏等：《社会保障基金管理研究》，东北财经大学出版社2002年9月版，第262页。

【参考文献】

｛1｝齐海鹏等：《社会保障基金管理研究》，东北财经大学出版社2002年9月版。

｛2｝刘钧：《运行与监管——中国社会保障资金问题分析》，清华大学出版社2003年10月版。

｛3｝周顺明：《社会保障预算》，湖北人民出版社2000年10版。

｛4｝林嘉：《社会保障法的理念、实践与创新》，中国人民大学出版社2002年4月版。

｛5｝许琳主编：《社会保障学》，清华大学出版社、北京交通大学出版社2005年1月版。（中国人民大学法学院李永贞）

《中华人民共和国预算法》

第二十七条一般公共预算收入包括各项税收收入、行政事业性收费收入、国有资源（资产）有偿使用收入、转移性收入和其他收入。

一般公共预算支出按照其功能分类，包括一般公共服务支出，外交、公共安全、国防支出，农业、环境保护支出，教育、科技、文化、卫生、体育支出，社会保障及就业支出和其他支出。

一般公共预算支出按照其经济性质分类，包括工资福利支出、商品和服务支出、资本性支出和其他支出。

第四十三条中央预算由全国人民代表大会审查和批准。

地方各级预算由本级人民代表大会审查和批准。

第四十四条国务院财政部门应当在每年全国人民代表大会会议举行的四十五日前，将中央预算草案的初步方案提交全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查。

第九十二条各级政府及有关部门有下列行为之一的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任：

（一）未依照本法规定，编制、报送预算草案、预算调整方案、决算草案和部门预算、决算以及批复预算、决算的；

（二）违反本法规定，进行预算调整的；

（三）未依照本法规定对有关预算事项进行公开和说明的；

（四）违反规定设立政府性基金项目和其他财政收入项目的；

（五）违反法律、法规规定使用预算预备费、预算周转金、预算稳定调节基金、超收收入的；

（六）违反本法规定开设财政专户的。