依照《招标投标法》第四十六条第二款的规定，招标文件要求中标人提交履约保证金的，中标人应当提交。履约保证金制度是《招标投标法》为确保工程质量和工期所建立的一项法律制度，采购人在招标文件中也确实可以运用这项制度来保证工程质量和工期。从法律上讲，我认为履约保证金既不同于定金，也不同于预付款，更不同于保证。但是《招标投标法》没有对实施这项制度的相关条件作出详细的规定，比如，履约保证金交付的比例，如何监管，由谁监管等等，致使实践中出现较多的问题。财政部《政府采购货物和服务招投管理办法》第36条和第37条中，对投标保证金的收取比例进行了明确的规定，但对履约保证金收取与管理没有任何规定，政府采购中心具体操作的时候也没有统一标准。

一、投标保证金与履行保证金的区别

投标保证金与履约保证金的区别：

1.提交主体：

投标保证金由所有投标人提交；履约保证金仅由中标人提交。

2.保证金的期限：

投标保证金应在招标文件规定的投标保证金期限内提交，一般在投标同时提交；履约保证金应在签定正式施工合同前提交；投标保证金返还时间为签定施工合同或提供履约保证时的第28天；履约保证金返还时间为工程经验收合格之日或合同约定时间。

3.后果：

没有按照招标文件提交投标保证金或所提供的投标保证金有瑕疵的，按废标处理；提交投标保证金但违反下述方投标保证金的两种情况之一，没收投标保证金；没有按招标文件要求提交履约保证金的，将失去订立合同的资格，并没收投标保证金。提交履约保证金方不履行合同，接受方可按合同约定没收保证金，并不以此为限；接受方不履行合同，须向提交方双倍返还履约保证金，并不以此为限。

4.目的：

投标保证金的目的有二：其一，投标人在有效期内不能撤回其投标文件；一旦中标，必须在规定期限内提交履约保证金或签署合同。履约保证金的目的保证完全履行合同，主要要保证按合同约定的质量和工期条款履行合同。

二、政府工程邀标流程

1、受理申请表2、确定采购方式（公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价采购、其他采购方式）3、编制招标文件4、招标办审核招标文件，采购人对招标文件进行确认5、发布招标公告6、投标报名，资格预审，发售招标文件7、组织答疑，对招标文件进行必要的补遗(发布变更公告）8、组织召开招标会9、中标公示10、签发中标通知（成交确认）书11、未中标供应商退还投标保证金12、签订合同，即中标供应商和业主单位在招标文件规定的时间内签订合同13、中标供应商退还投标保证金，并按招标文件规定缴纳履约保证金14、将招标文件资料经整理后统一装订编号归档。