地方无立法权，但可以制定地方性法规、自治条例和单行条例、规章。省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。省、自治区的人民代表大会常务委员会在对报请批准的设区的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。除省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市以外，其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由省、自治区的人民代表大会常务委员会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。自治州的人民代表大会及其常务委员会可以依照本条第二款规定行使设区的市制定地方性法规的职权。自治州开始制定地方性法规的具体步骤和时间，依照前款规定确定。省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市已经制定的地方性法规，涉及本条第二款规定事项范围以外的，继续有效。

中央和地方立法主体的划分

立法权限的划分往往反映了一个国家的经济发展、政治的变迁和社会变革，对新中国成立以来中央和地方立法权限主体的划分，学者们普遍认为经历了下述三个不同的发展阶段。

（一）从中华人民共和国成立到1954年宪法颁布期间的分散立法时期。作为临时宪法的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定：中央人民政府和地方人民政府间职权的划分，应接照各项事务的性质，由中央人民政府委员会以法令加以规定，使之既利于国家统一，又利于因地制宜。在中央一级，依据《中华人民共和国中央人民政府组织法》的规定，中央人民政府委员会有权制定并解释国家的法律，颁布法令。但在地方一级，依据《大行政区人民政府委员会组织通则》和《省、市、县人民政府组织通则》的规定，行使地方立法职权的主体相当广泛，大行政区的人民政府，省人民政府，直辖市、大行政区辖市和省辖市人民政府，县人民政府都有权拟定与本行政区域政务有关的暂行法令条例，一般报上级人民政府批准。

这种分散立法是在新国家刚刚成立，百废待兴，政局不稳，各解放区情况千差万别，中央还不可能制定统一法规对社会进行调控的情况下所采取的权宜之计，它使得各地区可以根据不同的实际需要采取相应的措施，当时有其合理性，这种情况持续的时间不长，起过渡作用。

（二）从1954年宪法颁布到1979年全国人大五届二次会议前的高度中央集权立法时期。1954年宪法规定，全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关。后来出于全国人大单独立法难以适应社会发展的考虑，授权全国人大常委会依照宪法的精神，根据实际需要，适时地制定单行法规。

这种高度中央集权的模式是与当时高度集中的计划经济体制相适应的，在计划经济体制下由中央对全国资源统一调度，地方立法完全没有必要。并且在1957年以后，国家政治生活处于不正常状态，法律虚无主义盛行，宪法权威丧失，在民主情况下的立法权限划分既无必要也无可能。立法权高度集中存在的弊端显而易见，严重束缚了地方因地制宜地进行管理的积极性，对权力的高度集中和专制独裁局面的出现提供了方便。

（三）从1979年全国人大五届二次会议至今的集权分权立法时期。1978年宪法仍然规定立法权高度集中于全国人大，1979年全国人大五届二次会议通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》明确规定省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常委会，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和国家的宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，并报全国人大常委会和国务院备案。1982年宪法则将这种立法权限划分的方式上升为宪法规范。1986年修改后的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人民代表大会，可以制定地方性法规，报省、自治区的人大常委会批准后施行。在1992年、1994年、1996年全国人大先后通过决议，授予深圳、厦门、珠海、汕头这几个经济特区所在地的市的人大及其常委会制定法规的权力。2000年制定的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）将改革开放以来的立法权限划分予以明确化、定型化。

我国目前中央和地方立法权限主体的划分基本上遵循了在中央统一领导下，充分发挥地方的积极性、主动性的原则。但在形成这种立法权限划分体制的过程中充分暴露了法律工具主义的思想，需要什么就规定什么，完全无视宪法的规定。比如1979年的地方组织法规定省级人大的地方性法规制定权突破了1978年宪法的规定，1986年对地方组织法的修改和2000年通过的《立法法》将地方性法规制定权的主体由省级人大及其常委会扩展到三类较大的市的人大，都突破了现行宪法的规定。有人以良性违宪为这种做法开脱，但宪法在一国法律体系中具有最高法律地位，社会的基本价值通过实定法的形式来体现，违反宪法无良性与恶性之分，都侵犯了宪法的规范价值，损害了宪法权威而不能获得正当性、合理性的评价。在宪法规范未被修改之前，都必须以之为合理并遵守之。另外，对经国务院批准的较大的市和经济特区所在地的市拥有地方性法规制定权的合理性也有质疑，原因是对哪些成为、哪些不成为较大的市，没有一个法定的、公开的标准可以遵循；而对经济特区在计划经济时期，其作为改革开放的试验田，赋予其法规制定权，有利于减少管理层次，提高效率，保证其对特殊政策的需要，有一定的合理性。但市场经济体制确立以后尤其是加入WTO需要全面开放的情况下，仍保留其制定地方性法规的权力，允许其以合法形式取得优惠，造成了市场主体法律地位的不平等，也违背了法制统一的原则。

根据《中华人民共和国立法法》第七条规定：全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。《中华人民共和国立法法》第七十二条规定：省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。省、自治区的人民代表大会常务委员会在对报请批准的设区的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。除省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市以外，其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由省、自治区的人民代表大会常务委员会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。自治州的人民代表大会及其常务委员会可以依照本条第二款规定行使设区的市制定地方性法规的职权。自治州开始制定地方性法规的具体步骤和时间，依照前款规定确定。省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市已经制定的地方性法规，涉及本条第二款规定事项范围以外的，继续有效。