2008年9月，广东等8个省市被国务院法制办确定为行政复议委员会试点单位。从2009年开始，中山市全面开展行政复议试点工作，同年10月13日，中山市人民政府行政复议委员会正式揭牌成立，成为全省首个行政复议委员会。

逆水行舟破解历史难题

由于部门既当运动员又当裁判员，行政复议的公信力长期以来受到质疑。2008年，国务院法制办发布《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》等文件，明确提出了探索符合行政复议工作特点的机制、开展行政复议委员会试点工作的要求。中山市迅速行动，改革要点就是集中行政复议权。

此项工作由中山市法制局牵头，参与筹备的相关负责人介绍，在施行行政复议权集中制之前，中山市的公安、劳动、司法、林业、海洋、渔业、民政等9大部门都拥有行政复议权。按照此前的行政复议制度，这些部门可以自行裁决各自领域的行政复议案件。一旦推行行政复议委员会，它们将被要求移交行政复议权，一些部门不太理解，有抵触情绪。

经过反复协调，中山市公安局率先表态支持试点行政复议委员会。作为受理行政复议案件最多的部门，市公安局表示支持后，其他部门也纷纷效仿。集中复议权最主要的核心，就是把原来分属9个部门各自行使的行政复议权全部收拢，实行一个进口，一个出口，改变了过去自己复议自己的局面。

行政复议成为争议解决主渠道

各部门准备就绪后，2009年10月13日，全省首个行政复议委员会———中山市人民政府行政复议委员会揭牌。委员会独立于政府部门以外，专门受理和审理行政复议案件。当天参与揭牌的专家称，行政复议委员会的设立，将有效避免过去行政复议过程中官官相护的现象。

新成立的行政复议委员会，是如何独立进行运作的?上述负责人介绍，委员会形成政府主导、专业保障、社会参与的行政复议工作机制，由政府人员和社会人士共同组成。其中有11位常任委员，包括中山市依法治市办、监察局、法制局的负责人等。值得一提的是，还有24名非常任委员，占到了委员总数的近2/3，他们当中有法学学者、律师、医生、人大代表、政协委员、村委会主任等，都是通过公开招聘或推荐产生的，在组织架构中形成必要的制衡力量。

徐小安是以一名律师的身份入选行政复议委员会非常任委员的，一届任期3年。像他这样的非常任委员，作为第三方判官成员，每次议决，均有常任委员和非常任委员出席5人以上(单数)，根据多数原则作出处理意见。徐小安还记得，在一次工伤复议中，有一个医学问题很关键：当事人是否属于急性中毒?为了解决这个问题，委员会立刻找来一名医生，作出专业判断。这样效果是很好的，对于复杂的案件能综合各方专业意见，最大限度保障当事人的权利，徐小安认为。

中山开展行政复议试点工作已近6年，复议案件逐步增多，纠偏功能也日趋显现。据统计，2009年至2013年上半年，全市共收到行政复议案件1610宗，相当2004年至2008年5年全市收案总数1013宗的1.6倍。行政复议委员会对被申请人具体行政行为的整体纠错率约为25%，比试点工作开展前增长15%，2012年纠错率达40%左右，2013年上半年纠错率为34.9%。

化解基层萌芽纠纷达四成

制度建立起来后，行政复议工作面临的另一个问题是，如何能最大限度方便群众?市法制局相关负责人介绍，行政复议案件涉及到市属各部门及镇区政府，以劳动工伤与交警行政处罚为主，两类案件加起来占复议申请综合数的60%左右。这两类案件涉及面广，申请人相当一部分分布在全市各镇区基层。由于中山市镇区(街道)一级没有设立政府法制机构，全市的行政复议案件只能集中到在市政府信访大厅内的行政复议受理点进行受理和送达，对行政复议申请人带来很大的不便。

为解决上述问题，中山市建立了多项便民措施：为使受理工作更加快速便捷，市法制局在市委、市政府信访接待大厅设置了行政复议案件受理窗口;并开通行政复议网上申请通道，并建立了现场受理机制，在降低了群众申请行政复议成本的同时，也提高了行政复议案件办理的效率。

此外，中山还尝试将行政复议受理重心前移和延伸，在全省首设镇区行政复议基层受理点。目前，中山在全市20个镇、区设立行政复议受理点，将行政复议受理工作延伸到基层、覆盖全市。加之，镇区受理点均实行现场受理，并非简单地接收案件申请材料，由此，中山的基层受理点的实质受理成为全国乡镇一级行政复议案件受理点的一项首创。

受理点承担协助办案特别是调解工作，大量的纠纷被化解在萌芽状态、化解在基层。市法制局介绍，通过调解、和解解决的行政复议案件比例约为四成。

复议案件中近九成当事人息诉罢访

因行政复议的知晓度，让更多的当事人选择了行政复议作为解决行政争议的途径。从2010年开始，中山市行政复议案件数量更是超过了同期法院一审行政诉讼案件的数量。2012年，中山市共收到行政复议申请453件，超过市法院一审行政诉讼收案总数(280件)的62%，法院行政诉讼案件总数则比上一年减少了22.9%。

根据市法制局回收的行政复议调查问卷，有75%的申请人基于认为行政复议的公信力较强而选择了行政复议作为解决行政争议的方式。

开始行政复议委员会工作以来，市内25%的案件通过调解和解的方式得到解决，在办结的行政复议案件中，近九成的当事人息诉罢访，中山市化解行政争议能力得以显著提高。

一系列荣誉足以证明中山在行政复议革新探索的努力：2010年被评为年度广东省行政复议、行政应诉先进集体，2011年获全国行政复议工作先进单位称号，2010年和2011年，连续两年作为广东经验在国务院法制办全国会议上推广，2011年助力中山获得中国十大社会管理创新奖。

述评

用法治方式解决矛盾纠纷

开展行政复议委员会试点工作，是提升行政复议社会公信力，引导市民通过行政复议途径表达诉求，维护社会稳定的现实需要。

通过建立和实施相对集中行政复议权制度，能弥补目前行政复议法在实施过程中存在的制度缺陷，提高行政复议机关的社会公信力，消除市民对通过行政复议途径解决行政争议的疑虑。从而引导市民更多地通过行政复议途径合法、理性地表达诉求，最大限度地减少缠访、闹访，维护社会和谐稳定。

近年来，中山市用法治思维指导行政决策，用法治方式解决矛盾纠纷，用法治手段防控社会风险，走出了依法行政从理念履新到路径创新的中山模式，为广东经验提供了生动有力的借鉴样本。