无偿收回闲置出让国有土地使用权，属《城市房地产管理法》第二十六条和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条所规定的情形。那么，如何认定无偿收回闲置出让国有土地使用权的性质呢?笔者认为，该行为是一种行政处罚行为。

原国家土地管理局1997年10月30日《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》第五条明确规定，依照《城市房地产管理法》第二十五条(现为第二十六条)的规定，超过出让合同约定的动工开发日期满二年未动工开发的，人民政府或者土地管理部门依法无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处罚决定。该意见第六条则明确，依照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条的规定，土地使用者未按出让合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处罚决定。

既然收回闲置出让国有土地使用权是一种行政处罚行为，那么国土部门在行使收回职责时，就应当遵循《行政处罚法》的规定，按照行政处罚的程序进行。

一、行使收回权的主体要合法

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条第二款规定，纠正“未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的”行为的主体，是土地行政主管部门。《闲置土地处置办法》第五条明确，收回城市规划区内闲置国有土地使用权的主体是市、县人民政府土地行政主管部门，但在其作出收回决定前，需要报原批准用地的人民政府批准。

二、收回闲置土地的程序要合法

收回闲置土地是涉及当事人重大利益的行政处罚，除应遵守《行政处罚法》第三十六条至第四十一条的规定外，还应遵守《闲置土地处置办法》第三条、第五条的特别要求，为避免程序违法。收回闲置土地应遵循以下步骤：

立案。通知原土地使用权人。对土地闲置情况进行调查、认定并要求原土地使用权人限期举证申辩。认定事实后，下发《收回土地使用权告知书》。告知原土地使用权人有关人民政府或土地行政主管部门拟无偿收回土地使用权的事实、理由和依据;闲置土地已依法设立抵押权的，还应当告知抵押权人。

拟定闲置土地处置方案。告知原土地使用权人听证权利;听取原土地使用权人的陈述和申辩。原土地使用权人要求听证的，应当举行听证。

处置方案报原批准用地的人民政府批准。下发《收回国有土地使用权决定书》，并送达原土地使用权人。告知原土地使用权人有申请行政复议或提起行政诉讼的权利。

向社会公告收回土地使用权决定。等待原土地使用权人选择救济途径。原土地使用权人对收回土地使用权决定有异议的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。

终止。终止土地使用权出让合同或者撤销建设用地批准文件，注销土地登记和土地证书，同时通知建设、规划、房管等部门撤销相关批准文件。

三、调查须注意几个具体问题

根据国土资源部《对闲置土地有关问题意见的函》的解释，闲置土地的起算时间为：土地使用权出让合同对动工开发日期有约定的，从约定的动工开发日期起算;土地有偿使用合同对动工开发日期没有约定的，从合同生效日起算;已经办理审批手续的非农业建设占用耕地的(划拨用地)，从建设用地批准书颁发之日起算。

四、在收回出让土地时要注意：

土地闲置的起算时间，以土地使用权出让合同的约定期为依据;出让土地使用权的客体是国有土地使用权，且仅限于城镇土地;“动工开发前必要的工作造成延迟开发的”，应指非行政机关的原因造成的延迟。

导致闲置的理由是否成立，要看出让合同双方在合同中，有没有明确约定所出让的土地是土地储备中心或土地开发公司进行前期拆迁，并按城市总体规划完成三通一平即路通、水通、电通、土地平整等基础设施配套的“熟地”;如果没有约定或出让的就是“生地”，那么，“动工开发前必要的工作造成延迟开发的”就不是行政机关自身的原因造成的延迟。

根据《城市房地产管理法》第三十一条第二款的规定，判断土地开发者是否开发，不能只看有没有开发，还要看是否按约定内容进行开发、是否有资金按期投向项目、投资额与项目是否相适应，以防止开发人用建设的形式掩盖闲置的实质。

根据《城市房地产管理法》第三十一条第二款和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条规定，应当明确：土地使用权出让合同约定的期限和条件，是强制性规定，土地开发者必须遵行;土地使用权出让合同双方的约定，可以成为行政机关作出行政处罚的依据。这是法律明文授予行政机关的权力。