目前，我国发行的国债主要有记账式国债和凭证式国债两种。记账式国债由财政部以无纸化方式发行，采用计算机记账方式记录债权，可上市；凭证式国债是以财政部为发行主体，以国家信用为担保，面向城乡居民发行的储蓄类债券以及各种各样的社会投资者。自1994年发行债券以来，已经有十年的时间了。在十年的发展过程中，凭证式国债以其发行成本低、收益稳定、现金流灵活等特点受到发行人和投资者的青睐。它在筹集财政资金、促进经济发展、拓宽群众投资渠道等方面发挥着重要作用。

根据近年来凭证式国债发行市场的实践，凭证式国债的发行和管理已进入相对成熟的阶段，主要体现在以下几个方面。（1）2002年完善了有证国债承销方式，成立了有证国债承销团，成员由40家资产质量好、管理规范性强、网点知名度高的金融机构组成，实行资格年审制度，在年度发证期结束后进行综合评价，有利于承销团成员的优胜劣汰，有利于加强管理，人民银行的监管职能和职能促进了承销团成员的改进和服务质量的提高。此外，按照“自由申报、总量平衡”的市场化原则，确定各承销团成员承销债券的数量，改变了以往按储蓄存款增长一定比例分配发行任务的方式，理顺发行机制，量化承销机构的责、权、利关系。1997年以来，凭证债券改变了以往单一发行期限，进行了多元化改革，先后推出了2年期、3年期和5年期三个品种，为财政部平衡了债务负担，满足了投资者不同的购买需求。1999年，中国人民银行和财政部联合发布了《凭证式国债质押贷款办法》，规定1999年及以后年度发行的凭证式国债可以在原购买银行办理质押贷款业务。凭证式国债质押贷款业务的推出，是指凭证式国债既具有储蓄功能，又具有融资功能，满足了投资者的短期融资需求，促进了商业银行小额贷款业务的发展。（4）实行凭证式国债分段发行制度。自2001年起，我行实行凭证式国债分段发行制度，即将凭证式国债的发行期限划分为若干个时间段，每个阶段都有固定的发行计划。这些改革措施合理平衡了国债发行进度和数量，解决了年初热销和年末滞销的不平衡。二是凭证式国债发行管理模式的变化，在很大程度上促进了凭证式国债的规范运作和健康发展，提高了承销机构的服务意识，方便了公众购买。但由于法律法规建设和监管方式发展相对滞后，中国人民银行及其分支机构作为凭证式国债的监管部门，我国机构对凭证式国债的监管还存在许多真空地带，仅限于统计分析和检验研究。难以有效监管承销机构在发行、备兑、套现过程中的套利行为，有效防范各种风险。

（1）目前代金券超发惜售现象突出，除国家邮政储蓄交易局外，其他代金券承销集团均为商业银行。商业银行的目标是利润最大化。当自己的国债收益率高于其他投资行为时，就会不愿意出售。这种现象在基层商业银行较为普遍。由于投资渠道狭窄，专业金融人才匮乏，购买国债获取稳定收益成为重要的投资项目。当商业银行经营良好，投资渠道广泛时，就会出现超额发行。一方面，他们可以获得大量的临时资金，另一方面，他们可以获得发行和兑现费用。目前，对商业银行过度发行、惜售债券的监管仅限于要求其加强自律意识，没有有效的监管措施。（2）商业银行被动持有凭证式国债的操作风险难以预测。商业银行承销凭证式国债的操作风险主要体现在银行存款利率变化的市场情况下，可能会有大量投资者提前兑现凭证式国债，这将把投资者应承担的市场风险转嫁给我国的承销机构。当承销机构被动持有积累到一定程度的凭证性国债时，可能会影响银行资金的流动性，严重时会出现资金运作风险。（三）投资者购买需求与一级销售网点分布的矛盾。在每个发行期的第一天，我们都可以看到排队购买的现象。由此可见，代金券债券已逐渐成为一项重要的投资项目。但在实际销售过程中，通过承销机构总部的多次配售过程，真正分配到基层网点的销售数量很少，不适合投资者购买凭证债券的实际需求。此外，农民购买难问题尤为突出。凭证式国债操作简单、收益稳定的特点非常符合农民的投资心理。但由于农村银行网点较少，农村主要金融机构农村信用社被排除在凭证式国债承销机构之外，农民投资者的购买需求与农村销售网点少的矛盾十分突出。第三，针对当前凭证债券发行和管理中存在的问题，中国人民银行及其分支机构作为监管机构，商业银行及其发行网点作为承销商，应当完善凭证债券的发行和管理。目前，中国人民银行对有证国债没有正式的监督管理办法，这使得各级有证国债监管部门对有证国债的监管缺乏系统、健全的规定。许多实际问题的监管和处理缺乏法律依据，凭证式债券发行和兑付的随意性增强，但规范性弱化，不利于建立统一良好的发行秩序。笔者认为，中国人民银行应借鉴《商业银行国债交易柜台簿记管理办法》的有关规定和凭证式国债发行、兑付过程中的实际问题，尽快出台《凭证式国债监督管理办法》，要确立中国人民银行财政部作为凭证式国债监管部门的权威地位，加强对承销机构的监督管理。（2）要扩大承销团的机构成员数量，作为农民，很难购买凭证债券。解决这一老问题的唯一办法就是增加基层农村网络机构的数量和发行数量。从出库数量上看，每个网点的配送数量由上级组织定级。由于每个承销机构都要考虑整个辖区的分布情况进行统筹安排，发行量必然偏向经济基础较好的地区，难以增加农村网点的发行量。从增加基层网点数量的角度看，商业银行在增加网点前必须考虑成本和可能的利润。然而，目前的现实是，马云