4．1发挥非政府组织的外部监督作用

正是由于对政府在一定程度上的的监管缺位，使得寻租行为得以广泛存在。因此，有必要在加强政府监督的同时发挥非政府组织的社会监督作用来规范经济适用房市场。非政府组织是不以利润追求为目的的组织，他们可以作为社会低收入群体的代表与政府与地产开发商之间进行平等的沟通。非政府组织利用其经验来影响政府住房政策，对决策者施加压力，并代表城市低收入者的权益发言，同时监督机构要严格审查经济适用房的销售，坚决制止部分高收入阶层违法投资、购买经济适用房的行为。

4．2短期内大力完善实物补贴方式

配套制度的不健全使我国不可能马上实行货币补贴，目前实物补贴的方式仍有存在的必要性和合理性，因此在短期内，我国仍需要尽可能的健全和完善现行的经济适用房补贴方式，发挥其应有的功效。一是要清除经济适用房开发建设中的不合理收费，使其价格构成更为清晰合理；二是要设定合理的经济适用房退出机制，使的经济适用房市场流动起来；三是政府的各项制度一定要透明、公开，以维持市场的公平竞争。四是要明确界定中低收入阶层，适当缩小供应对象的范围，集中力量先解决收入水平更低、住房条件更差的家庭的居住问题，缓解当前经济适用房尖锐的供需矛盾。

4．3逐步加强货币补贴的配套制度建设

从中长期来看，实行货币补贴方式是我国经济适用房改革的基本趋势，建立相关配套制度不仅是健全经济适用房制度的需要，同时也是发展房地产市场、完善政府职能的重要任务。居民财产收入审核机制是重要的配套制度之一，目前我国还没有一个权威的部门或专门的制度来判定家庭的财产状况和收入水平，因此需要加快这一机制的建立。同时也需要加强和完善对房地产市场的相关统计工作，取得真实的住房价格、建筑面积、市场租金等初步资料，并统计出切实有效的房地产指数、空置率等指标，从而指导经济适用房的补贴工作。此外，税收制度、产权制度、住房二级市场的状况也直接或间接的影响到住房补贴的政策效果，需要逐步加以完善。

经济适用房的弊端与住房补贴的优势

pppp目前，住房保障体系建设首先要思考的问题是中国住房保障政策的根本取向是什么。具体说来，就是我们的住房保障体系应该是以增加低价房、经济适用房供给为主攻方向，还是以增加中低收入者住房支付能力为支撑点？也就是人们常说的是“补砖头”还是“补人头”。应该说，直到现在，对这个问题各级政府内部以及学界都还存在很多争议，以致于虽然公众对住房保障制度的完善望眼欲穿，政府也多次公开高调许诺，但由于决策层缺乏共识，政策难以协调，始终不能迈出一大步。

pppp然而，持续高涨的房价已成为引发社会不稳定的重要因素，住房保障体系建设迫在眉睫，对基本路线的舍取，必须早作决断，不能再做拖延。

pppp在西方20世纪60至80年代也曾有长期和大量的建造经济适用房、低价房的实践。比如瑞典赫赫有名的“百万工程”（MillionProgram），在10多年内建造了100多万套廉价房提供给中低收入者。英国、法国、丹麦、荷兰等也都有这方面的大规模实践。但自20世纪80年代以来，这种政策在西方国家已经被逐渐彻底抛弃，几乎已经看不到任何发达国家的政府有直接或间接出面建造廉价房的政策。究其原因，是人们逐渐发现这种廉价房政策效果不佳，有很多副作用。对此国际学界有很多共识。一般认为，有以下重大的内在缺陷。

pppp第一，由政府出面组织建造经济适用房，效率低下，也容易发生腐败。如果政府直接出面，生产效率肯定不如专业的房地产开发商，也违背市场经济专业分工原则。即使政府是间接出面，中间承接的开发商如果不以经济效益为准则，而以完成政治任务为目标，那么就难以实现社会资源的最优配置。在中国，我们就经常发现，很多开发商以承接经济适用房任务为条件，与政府讨价还价，获得土地使用的优先权，“经济账”与“政治账”混在一起，难以真正反映开发商的社会贡献，还容易滋生腐败。

pppp第二，由于经济适用房没有效益激励，政府往往只关心提供多少套的目标，很少真正考虑居住者的需要，经济适用房的质量往往难以让人满意。同时，由于设定为只提供给中低收入者，受成本和地价约束，经济适用房往往地处偏远或者交通不便地带，对没有家庭轿车的中低收入者来说，往往就成为鸡肋。

pppp第三，经济适用房以售为主，没有一个有效的“退出机制”，这是一个根本缺陷。因为购买经济适用房的中低收入者并不都会一直处于这一收入状态，收入改善后还不退出，一直占用政府补贴的住房，对其他中低收入者而言是不公平的。

pppp第四，从供给方来解决穷人的住房问题，周期较长，且往往落后于市场反应。一般而言，穷人最需要房子的时候，往往也是住房价格暴涨的时期，但这时候土地紧张，土地价格高涨。与开发商争地，政府成本非常大，建设周期也很慢，等到经济适用房按原计划供给出来时候，往往市场上房价早已回落，相当一部分穷人已经可以从市场上自行解决住房问题，这时的经济适用房可能乏人问津。更具破坏性的是，在这个阶段大量经济适用房入市对正在下跌的房价而言是雪上加霜，加剧市场房价的震荡幅度。

pppp第五，经济适用房的建造数量和建造出来如何分配不容易确定。政府很难确切地知道到底要建造多少经济适用房。而经济适用房工程投资很大，建少了，杯水车薪，无济于事，建多了却浪费甚大。在瑞典就有很多廉价房被闲置的现象。但在多数情况下，经济适用房是严重供不应求，这就会出现一个很复杂的分配难题。以什么标准来界定分配的对象才是既公平又有效率的？在我国，经济适用房的发售一直为社会所广泛抨击，因为个人和家庭收入信息很难准确获得，人们普遍认为大多数经济适用房被“富人”买走了，而很少落到真正的穷人手里。

pppp第六，当前西方社会对廉价房政策的最大诟病在于，由于廉价房主要是定向提供给穷人，所以很容易形成穷人聚居的贫民窟（povertyneighborhood）、问题社区（problemcommnity），造成人群的居住割裂（residentialsegregation）。瑞典后来发现很多百万工程中建造的住房成为流浪汉、吸毒者、无业者、社会遗弃人员的收容聚居地，一般老百姓不敢问津、避而远之。人群的居住割裂，是欧洲和北美社会当前很热门的一个话题。穷人和富人在居住地域上彼此隔绝、相互不沟通，就会变得跟对方十分陌生、彼此猜忌、互不信任。其影响是非常深远的，会严重妨碍社会和谐团结（socialcohesion）。除此之外，20世纪80年代里根主义在美国的兴起、新古典自由经济思想在欧洲大陆重新上台之后，政府对市场的直接干预越来越被鄙夷。廉价房政策作为政府直接干预市场的典型当然直接受到冲击。

pppp与20世纪60至80年代以建造廉价房为代表的供应主义路线相比，现在西方国家住房政策中，对中低收入者补助主要从需求入手，即通过各种形式的住房补贴、居住津贴、住宅救济金来帮助中低收入者提高在住房消费上的支付能力，让中低收入者自己选择去市场上或租或买，自己选择所需要的住房。这样做的好处是：首先，尊重受补助者的消费选择权，不把政府定制的格式化的住房强加给受补助者，而让受补助者根据实际居住与交通需求而选择符合自己最优效用的住房商品，大小、类型、地点都由受补助者自己在市场上挑选。经济学的基本定理告诉我们，只有消费者自身才知道自己最需要什么，由他自己做决策才能达到效用最大化，任何由他人代替做出的格式化选择都达不到这个效果。其次，能直接帮助最需要的人。在收入清晰的前提下，给最穷的人和最需要住房的人以最多的住房补助。有强制性和及时的退出机制。中低收入者一旦收入改善，就让其马上退出救济体系，不会占有宝贵的救济金。其三，应对市场反应及时。住房市场上房价或租金价格高扬时候就多补助一些，对中低收入者雪中送炭，房价和租金下跌时候，就少补助一些，避免浪费。其四，政府住房政策的总成本容易估计和进行预算控制，也具有较好的灵活性。补助人群对象、补助比例、补助方式，都可以根据政府财力和市场情况进行相应和及时的调整。

pppp现在，中国房改以来一直实行的以经济适用房政策为中心的住房保障体系建设已经走到一个转折关头。充分吸取国际经验，顺应国际潮流，未来中国住房保障体系的方向也应转向以住房救济金补助为核心。这在上海等地已经有所体现。在近期，住房救济金与廉租房的有效结合，则是最有可能实现对低收入人群进行住房保障的政策目标。pppp中国房地产报（作者为复旦大学管理学院产业经济学系助理教授、瑞典乌普萨拉大学房地产经济学博士）