国家与用地者之间形成的是一种行政法律关系。土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让行为虽然具有一定的民事法律行为的特征，但国家与用地者在出让过程中本质上表现的是一种行政法律关系。

从出让的目的看，国家作为土地所有者完全垄断了土地的一级市场，从而有效地控制地源和二级市场，以进行宏观管理和调控，国家出让土地使用权立足于行使管理权能;从出让的程序上看，国家对出让行为有严格的审查和管理制度，国家根据特殊需要还可以提前收回土地使用权，作为出让方的国土资源管理部门及其他有关行政部门显然在行使政府的管理职能;从出让法律关系的主体看，一方为代表国家政权的国土资源管理部门，另一方为土地使用者，前者行使的是管理职能，后者必须遵守和服从，如果用地者不服从管理，可能会受到相应的行政处罚;从解决争议的方法看，如果土地使用者与出让方对土地的期限、程度、土地的用途、出让金的数额等产生分歧和争议，政府有关部门可以用行政裁决方式解决，如果行政相对人(受让方)不服裁决，可以诉诸法院行政庭。可见，现实体制从司法救济的角度确认为土地使用权的出让方和受让方形成行政法律关系，出让行为当然为行政行为。

土地使用权出让合同属于典型的行政合同。从法律本质上讲，土地使用权出让是一种行政许可行为，是国家特许某些当事人享有特定地块的土地使用权的行政行为。土地使用权出让合同是土地行政主管部门与相对人协商，对双方在土地行政管理中的权利、义务的约定，属于行政合同。行政合同中，双方当事人之间形成行政法律关系;通过签订行政合同，双方当事人设立、变更、终止的是行政上的不平等的管理和被管理关系。在行政合同中，行政主体在行政合同的订立或执行过程中起主导作用，他们可以将国家要达到的行政目标经过和个人或协商变为行政合同的内容，以法定形式将其具体化、固定化，从而使其能够圆满实现。同时，在执行合同过程中，行政主体可以根据实际情况的变化提出修改、中止或撤销已经订立的行政合同，以便于符合所要达到的行政目标的要求，而另一方当事人则没有这种权利。行政合同既有国家行政管理的特点，又有合同的一般特点，行政管理特点和合同特点的结合，构成了行政合同的特征。

从签订土地使用权出让合同的土地行政主管部门来看，在合同的签订和履行过程中，行使的都是行政权力。我国《土地管理法》第五条明确规定，国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。由此可见，国务院土地行政主管部门和县级以上地方人民政府土地行政主管部门的职责就是负责土地的管理和监督工作，这是行政职责，不是民事权利。进行土地出让，是行使土地管理权的一种具体形式，签订土地使用权出让合同也是市、县土地行政主管部门的一项行政职责。