要正确认定国家机关工作人员的范围，首先要明确国家机关工作人员的内涵。只有科学地界定国家机关工作人员的内涵才能对渎职罪主体范围作出合理的界定。关于渎职罪的本质特征，即对国家机关工作人员内涵的认识，理论和实务界进行了长期的争论，至今仍观点纷呈，主要存在以下几种不同观点：

1.身份说

身份说认为，职务犯罪是一种身份犯，身份犯要求行为人必须具备一定的身份才能构成犯罪。所以国家工作人员的职务犯罪应当具有国家工作人员的资格身份，这是从事公务的前提，故主张在界定国家工作人员范围时，应当以行为人是否具有上述资格身份来确定。最早倡导身份说的是最高人民法院。1995年12月25日最高人民法院在《关于办理违反公司法受贿、侵占、挪用等刑事案件适用法律若干问题的解释》将全国人大常委会1995年2月28日通过的《关于惩治违反公司法的犯罪的决定》第12条所指的国家工作人员解释为：在国有公司、企业或其他公司、企业中行使管理职权，并具有国家工作人员身份的人员。包括受国有公司、国有企业委派或聘请，作为国有公司、国有企业代表，在中外合资、合作、股份制公司、企业中，行使管理职权，并具有国家工作人员身份的人员。在上述审判解释中，对什么是国家工作人员身份并不明确。根据法院内部解释，所谓具有国家工作人员身份是指具有国家干部身份，即必须根据国家组织人事部门的有关规定，正式列入国家干部编制序列的人员。而干部身份的认定，主要是标准是：是否填写过国家统一制定的《干部履历表》，是否经县以上组织人事管理部门审批或备案，是否经国家正式分配的大中专毕业生以及军转干部，在单位是否有编制等。按照该观点，不具有干部身份的人即使在国有企业中行使管理职权(如厂长、经理等)，仍不属于国家工作人员。以国家干部身份为判断标准认定国家工作人员在相当长时间内成为审判机关的通说。由于国家工作人员包括国家机关工作人员，因此，从国家工作人员身份论中必然推导出国家机关工作人员身份论。根据该说，在国家机关从事公务的人员理应是具有国家机关工作人员身份的人。否则，不管行使何种职权，只要不具有国家机关工作人员身份就不属于国家机关工作人员。如最高人民法院刑二庭审判长会议《关于教师能否成为招收学生徇私舞弊罪主体问题》的纪要认为，刑法第418条所规定的招收学生徇私舞弊罪的主体是国家机关工作人员，学校的教师属于文教事业单位人员，不属于国家机关工作人员，因此不能成为招收学生徇私舞弊罪的构成主体;教师接受委托或者聘请担任考试监考员等与招收学生相关职务的，并不具有国家机关工作人员的身份，同样不能成为招收学生徇私舞弊罪的犯罪主体。可见，97刑法实施后，2002年12月28日第九届全国人大常委会第31次会议通过《关于刑法第九章渎职罪主体适用问题的解释》(以下简称《渎职罪主体立法解释》)之前，最高人民法院仍固守身份说。

2.公务说

公务说(有的学者又叫职能说)认为，衡量是否为国家机关工作人员应当以是否从事国家机关公务为标准。从事公务是国家工作人员的本质特征，主张在确定行为人是否是国家工作人员时，应以其是否从事公务来界定，无论行为人是否具有国家工作人员的身份，只要是依法从事公务者，均应视为国家工作人员，如果行为人的职业不是从事公务就不构成国家工作人员。这一观点得到最高人民检察院司法解释所认可。1995年11月7日最高人民检察院在《关于办理公司、企业人员受贿、侵占和挪用公司、企业资金犯罪案件适用法律的几个问题的通知》将全国人大常委会《关于惩治违反公司法的犯罪的决定》第12条所指的国家工作人员解释为1、国家机关工作人员，即在国家各级权力机关、各级行政机关、各级司法机关和军队工作的人员;2、在国家各类事业机构中工作的人员;3、国有企业中的管理工作人员;4、公司、企业中由政府主管部门任命或者委派的管理人员;5、国有企业委派到参股、合营公司、企业中行使管理职能的人员;6、其他依法从事公务的人员。该《通知》旨在强调国家工作人员的本质特征是从事公务及管理职能，这是具有代表性的公务论。按照该观点，凡是在国家企业或受国有企业委派从事公务的人员都是国家工作人员，不管他本身是否具有国家干部身份。97刑法颁布后，公务说得到不少同志的赞同。如有的学者认为，从修订刑法第93条可看出，无论是国家机关工作人员，还是以国家工作人员论的三类人员与以往相比，更加明确地强调这四类人员必须是从事公务的人员。可见，从事公务是国家工作人员的本质特征。

3.身份与公务兼具说

身份和公务是构成国家工作人员或以国家工作人员论者的两大要素，二者是难以截然分开的有机整体。如果行为人根本不具有国家工作人员或以国家工作人员论的身份，从事公务便无从说起。换句话讲,身份是从事公务的资格，没有国家工作人员或以国家工作人员论者的身份，便没有资格去从事公务。而从事公务则是国家工作人员的本质属性，如果抽去这一实质性问题,国家工作人员或以国家工作人员论者，亦不复存在。可见，在国家工作人员问题上，身份和公务是相辅相成，密不可分的有机整体。

4、三位一体的新公务论

该说认为，关于渎职罪的本质特征，应坚持以具备资格为前提，以所拥有职责和职权为基础，以职务名义从事国家管理、公共管理和社会管理等公务为核心的三位一体的新公务论。新公务论将其学说概括为三三模式。模式一：法定身份+职责权限+以职务名义从事国家管理、公共管理或社会管理等公务;模式二：经合法授权+职责权限+以职务名义从事国家管理、公共管理或社会管理等公务;模式三：受有权机关委托+职责权限+以职务名义从事国家管理、公共管理或社会管理等公务。三者合一，即为资格+职责权限+以职务名义从事国家管理、公共管理或社会管理等公务。这是统帅渎职罪主体的灵魂，也是界定国家机关工作人员内涵的基本标准。