行政执法主体是指有权作出行政行为的机关，包括：

（1）国家机关，此类主体包括国务院、国务院各部、各委员会、国务院直属机构、地方各级人民政府和地方各级人民政府的职能部门。

（2）法律法规授权的组织。具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。

（3）行政机关委托的组织。如治安联防队基于公安机关的委托行使某些治安管理权。其行政后果由委托的行政机关承担。

完善我国行政执法监督的建议

针对目前我国行政执法监督中的存在问题，笔者认为可以从以下几个方面加强和完善我国的行政执法监督：

（一）、加强行政监督立法，健全行政执法监督机制

行政执法监督是推进依法行政的重要组成部分，也是实现行政法治的重要保障。因此，行政执法监督本身也必须有法律的调整和保障。所以应从立法上完善行政执法监督，将实施监督的主体、方式、程序以及监督的效力以法律的形式固定下来，为行政执法监督提供法律依据和手段，以提高行政执法监督的权威性，防止行政执法监督的随意性。

我国目前对行政执法监督的规定，只是散见于宪法、法律、法规中，而且规定的过于原则，从形式到内容都不系统、不完整、相互之间不协调甚至矛盾，从而使行政执法中的滥用职权行为得不到有效的监督和制约，解决这个问题的办法就是要尽快制定《行政监督法》，消除行政执法监督的立法空白，从根本上解决行政执法行为不受监督或难以有效监督的问题。首先，监督机制应当系统化、网络化。任何监督都有自己的优势和局限，为了保证对行政执法的有效监督，应注重发挥目前各种监督的优势，形成一个相互补充的监控体系，使其整体优势得以充分发挥。我国现有监督体制表面上看似乎是上下、左右、内外较为严密，但由于体制的不健全，各种监督主体各自为政。因而在事实上并未真正形成一个强有力的监督网络。对此，应根据行政执法的复杂性、多样性特征，健全以各级人大及其常委会、专门委员会和人大行政监察专员为监督主体的权力监督，与其他监督建立联系会议制度，使分散的监督形成一个有机的整体，充分发挥行政执法监督的整体效能。

其次应明确监督主体的职责和权限。因为监督主体的职责和权限不清，直接导致了各监督主体在监督对象、监督范围、监督职责等重要环节的扯皮现象。所以，各监督主体的权限、分工、职责应明确、清晰，使各种监督机制相互配合、相互补充，发挥出监督机制的整体优势。

第三确立行政执法监督的法律责任。行政执法的监督应当法制化，不仅表现为监督主体、监督权限、监督程序、监督手段的法制化，而且还表现为监督责任的法制化。所谓监督责任的法制化，就是对宪法、法律所规定的行政执法监督职责，监督主体必须自觉认真履行，否则，监督主体必须承担由此而引起的法律责任。从我国当前有关行政执法监督的规定来看，执法监督的法律责任很少考虑，致使行政执法监督者自身缺乏约束，从而导致监督乏力。行政执法的监督权是一种重要的权力，如果不行使或行使不当，就应当承担相应的法律责任，如果监督者有违法处理、处理明显不当或拖延不处理等违法失职行为时，必须承担相应责任，真正做到监督者受监督、负责任，这样才能增强监督主体自身的约束力。

总之，要加强对行政执法的监督，必须对行政执法监督主体的地位、监督权力、监督应遵循的程序、以及监督者不作为应承担的法律责任等用立法的形式具体化，这样执法者受监督、监督者也要受监督，才能更好地强化对行政执法的监督。

（二）、修改《行政诉讼法》，完善司法权对行政执法的监督

针对目前我国司法机关对行政执法监督中存在的问题，建议修改《中华人民共和国行政诉讼法》的有关条款内容：

首先，对行政执法行为的司法监督应扩大到对行政执法依据的司法审查上，即把抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围。对行政法规、规章和其他行政规范性文件进行合理性审查，并规定审查行政行为的合法性只能依据宪法和法律。在德国，根据《行政法院法》47条规定，法院可以进行抽象的规范审查，其中规范本身可以直接受到审查，或者在法院对一个基于规范作出的个别措施进行的裁判中受到审查（附带审查）。规范审查的范围局限于低于法律的规范。

其次，把终局行政执法行为纳入司法审查的范围。我国在《WTO加入议定书》中承诺了如初始上诉权需向行政机关提出，则在所有情况下应有选择向司法机关对决定提出上诉的机会。也就是说我国向WTO其他成员国承诺施行司法最终审查原则。所以在我国即将修改的《行政诉讼法》中，应将现行相关法律中规定的终局行政行为纳入司法审查的范围。

再次，赋予法院对行政执法过程中的行政裁量进行合理性审查的权力。在行政执法的过程中，行政机关拥有广泛的自由裁量权，行政自由裁量权并非不受限制的绝对权力，正如美国大法官道格拉斯所说如果我们不对行政行为所要求的专业知识进行严格和精心的限制，其自由裁量权没有任何实际限量的现代政府的实际力量将变成一头怪物。绝对的裁量就像腐败一样，标志着自由终结的开始。因而，各国纷纷开始放弃传统的裁量不审理原则，转向裁量必须受司法控制主义。要求行政执法机关合理行使自由裁量权，是现代法治社会对行政的更高要求，也是法院对行政执法行为控制加深的一个重要表现。顺应世界法治潮流，适应我国依法行政、建设法治政府进程，我国即将修改的《行政诉讼法》应对此做出回应。

最后，在即将修改的《行政诉讼法》中规定检察机关可以提起公益行政诉讼，完整的行政诉讼检察监督应当贯穿于整个行政诉讼活动，不仅包括对生效的裁决提出抗诉的事后监督，而且包括对行政诉讼的事中监督以及对起诉活动的事前监督，即当行政行为损害国家利益和社会公共利益时，由检察机关对行政机关提起行政诉讼，在即将修改的《行政诉讼法》中应作这样的规定，人民检察院认为行政行为侵害国家利益或社会公益利益的，可以向做出行政行为的行政机关提出要求予以纠正的法律意见或建议，行政机关应当在一个月内予以纠正或予以书面答复。逾期未按要求纠正、不纠正或不予答复的，人民检察院可以提起公益行政诉讼。

（三）、建立和完善相关制度，改进权力机关的监督

尽管权力机关对行政执法的监督在我国的行政执法监督中居于最高地位，但实践中权力机关的监督存在不少问题，影响了权力机关监督作用的发挥和行政执法监督目标的实现。因此，我国应建立和完善相关制度，改进权力机关的监督。

1、借鉴国外经验，建立我国的人大监察专员制度。监察专员制度是当今一些市场经济发达国家的监督体制中的一个重要组成部分。例如瑞典的议会行政监察专员制度，是世界上颇有影响的一种政治制度，也是瑞典行政执法中的一项重要制度。行政监察专员一般从具有接触法律知识和秉性正直、社会威望较高的人士中选出。瑞典议会行政监察专员的监察范围非常广泛，它几乎涉及全部的政府工作领域，议会行政监察专员有权直接受理并处理公民针对政府提出的申诉案，这是其主要的职能。我国在行政执法监督中可尝试设立人大监察专员职位，作为完善现行监督体制的特别措施之一，以拓展监督方式。人大监察专员应由上一级人大派出并接受上一级人大的工作指导。设立该职位可以避免地方保护主义和说情风对监督工作的干扰，能较好地满足行政执法监督的客观需求。

2、完善各级人大常委和专门委员会的设置，充分发挥他们的监督的效能。人大常委会和各专门委员会在行政执法监督中处于非常重要的地位，目前二者在人员组成上没有充分考虑年龄结构、知识结构和专业素质的要求，在一些地方人大，还没有设立专门委员会，导致不能充分发挥二者的监督职能。现在应下大力气提高人大常委会组成人员的政治素质、业务素质和身体素质，各专门委员会应吸收各行业具有较高专业水平和丰富实践经验的专家加入，以增强对具体的专业性的问题进行监督的能力。

（四）、尽快制定相关法律，加强社会监督

首先，我国应尽快出台《政府信息公开法》，实现行政公开。行政公开是监督行政执法的必要前提和实现行政民主的必然要求，民主行政是现代行政的特点，而参与是实现民主的必要途径。民主行政就是行政相对人能积极、主动地参与行政过程，只有行政公开透明，公民才能更好地参与行政过程。在民主行政中，行政执法活动作为行政主体和行政相对人双方的共同活动，相对人在行政执法活动中顺利参与是对行政执法活动进行事中监督的有效措施，因此增强公众对行政执法的参与在现代法治社会尤为重要，只有行政相对人参与行政活动才能对行政执法的主体进行有效监督。而参与的核心制度是行政听证制度。尽管我国的一些法律规定了听证制度，但要增强公民对行政执法参与的广度，必须进一步扩大听证制度的使用范围。

其次，应尽快制定《新闻法》，以法律的形式确立新闻舆论的性质、内容、范围和权限，保持新闻媒体的独立地位，新闻媒体对行政执法的监督要和其他监督互相配合。通过制定规范使新闻舆论监督走上制度化和规范化的道路。

最后，民主党派、社会团体、人民群众对行政执法监督的完善。目前这些监督权的实施不是根据专门法律或某一法律条文的规定，而是根据宪法关于人民当家作主及社会主义民主和法制的精神、原则进行的，这些监督是间接产生法律效力的监督。充分发挥民主党派、社会团体、人民群众对行政执法的监督，是我国行政执法监督的重要特点，但如果不从立法上具体做出规定，仅停留于宪法性规定，其作用就不可能充分发挥。例如，对来自民主党派的意见、建议、检举揭发必须有具体的负责机关和人员予以受理，并在法定的时间内做出明确的处理结果，这就需要立法加以确定。

注：

刘翰著《依法行政论》社会科学文献出版社1993年版

胡卫列：行政诉讼检察监督论要《国家检察官学院学报》2000年第8卷，第50页

汤唯孙季萍著：《法律监督论纲》北京大学出版社2001年版

文正邦主编：《法治政府建构论－－依法行政与实践研究》法律出版社2002年版

［德］弗里德赫尔穆。胡芬著莫光华译法律出版社2003年7月版

马怀德主编《司法改革与行政诉讼制度的完善》中国政法大学出版社2004年7月第1版

NewYorKv．UnitedStates，342，U．S．882，884（1951），JsticeDoglasdissenting

马怀德主编，《司法改革与行政诉讼制度的完善》中国政法大学出版社2004年7月第1版

胡建淼《比较行政法－－20国行政法评述》法律出版社1998年7月版473页

《行政处罚法》第十七条

行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。

第十九条

法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。

第二十条

行政机关依照法律、法规、规章的规定，可以在其法定权限内书面委托符合本法第二十一条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。

委托书应当载明委托的具体事项、权限、期限等内容。委托行政机关和受委托组织应当将委托书向社会公布。

委托行政机关对受委托组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。

受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚；不得再委托其他组织或者个人实施行政处罚。