《城市房屋拆迁管理条例》是行政、民事交叉的一部行政法规，其行政性体现在拆迁许可证的核发，其民事性表现在拆迁双方对补偿形式、金额、安置房面积、地点、搬迁方式等内容的协议。但是行政裁决客体并非拆迁，而是安置、补偿等民事内容。近年来，城市房屋拆迁、安置、补偿案件成为法院民事、行政案件受案的一个重要部分。其存在的主要问题是诉讼主体如何确定，行政裁决是否是法院受理民事案件的前置程序，本文对此问题展开讨论：

一、行政裁决是否为房屋拆迁、安置、补偿诉讼的前置程序问题。

行政裁决是行政机关运用行政管理权对拆迁人与被拆迁人的行政、民事争议进行处理。依据最高人民法院1996年关于受理房屋拆迁、安置、补偿等案件问题的批复，当事人对裁决不服，人民法院应当作为行政案件受理。也就是说法院只能运用司法审查权对该具体行政行为的合法性加以审查，而不能直接加以改判。最高人民法院的批复规定此类纠纷作为民事案件受理有两个前提：一是因房屋补偿、安置等问题发生争议；二是达成协议后一方或双方反悔、未经行政裁决。

笔者认为，这个规定有不明确之处：

1、房屋拆迁、安置、补偿是一个整体，拆迁是行政许可，补偿、安置是双方协商。审判实践中，对安置、补偿方面的争议常常表现为当事人一方，特别是被拆迁人一方，对拆迁许可提出各种各样的质疑。对当事人的质疑法院应当如何处理？2、依批复，双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，才能作为民事案件受理。如果从一开始双方当事人就达不成协议，行政裁决成为法院受理民事案件的前置程序，达成协议后又反悔则是选择性程序，可以行政裁决，也可以直接提起民事诉讼。这样的规定，在法理和逻辑上是矛盾的、不协调的。

3、条例和2001年11月实施的新城市房屋拆迁管理条例均未对行政裁决的程序、内容、期限等问题，作出明确规定。

二、房屋拆迁、安置、补偿案件的诉讼主体问题

在这类案件中，必然会涉及到拆迁人与被拆迁人，根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，拆迁人指取得房屋拆迁许可证的建设单位或个人。被拆迁人是指被拆除房屋及其附属物的所有人和被拆除房屋及其附属物的合法使用人。现城市房屋拆迁过程中，一些政府或主管部门都成立拆迁办，但拆迁办不具备法人资格，拆迁办代表政府行使征地拆迁任务，与被拆迁人对补偿形式、金额、安置房面积、地点、搬迁方式等内容进行协商达成协议，达成协议后一方或双方反悔，提起诉讼的，是将政府或主管部门作为诉讼主体，还是将拆迁办作为诉讼主体；笔者认为，拆迁办不具备法人资格，未依法取得房屋拆迁许可证，一些政府或主管部门将未依法取得房屋拆迁许可证的拆迁办作为拆迁人违反了《城市房屋拆迁管理条例》的规定，拆迁办与被拆迁人对房屋拆迁、补偿、安置等问题发生纠纷时，应将政府或主管部门作为诉讼主体。

城市拆迁中的若干问题及解决办法

（一）正确确定拆迁和裁决的主体，尽量避免政府机关既当运动员又当裁判员的局面。

应当说，在政府职能的转型时期，让政府完全退出在城市改造和建设上的直接参与和干预，是不现实的。但应尽量淡化政府机关的市场主体色彩，特别是对于城市基础设施的建设和公益项目的建设，政府应尽量退到幕后，让企业法人等市场主体到前台唱主角，政府只起一个制定规则和运用规则进行管理和裁决的作用，避免与民事主体之间的直接对立。既然城市的基础设施建设和公益事业项目建设都要由市场主体来经营，那么像房地产开发这样的经营项目，政府机关就更应该退避三舍了。政府机关退出经营活动，是体制改革对政府职能转换的必然要求。根据这一要求，不管是政府自身还是其下属部门，甚至是政府机关的下属机构，均不宜作为拆迁人从事拆迁活动。

那么，由政府投资的建设项目，颁发拆迁许可证时，又如何确定拆迁人呢？

政府投资，反映了建设资金的来源是由政府财政安排的。实际上，政府的工作是由各职能部门分解承担的，政府应当是城市管理、建设的协调机关，而不应充当城市建设的拆迁人，成为项目建设承担拆迁补偿安置责任的民事主体。由政府财政安排资金，实施城市建设，也要按照国家制定颁布的法律、法规，建立和完善符合法律规定的运作机制。要依照政企、政事分离、折管分离的原则，确定建设实施的主体。现在，有些城市成立了城市建设投资公司来具体实施城市基础设施建设项目，也有的城市由建设部门设立的市政工程建设单位来具体实施城市基础项目建设，我们不妨效法他们的做法。这样就可以将政府投资的市政工程项目，由企业按建设程序进行。由他们来担当拆迁人，可以使政府处于超然状态，也有利于房屋拆迁管理部门发挥职能作用。

（二）在城市规划区的集体土地上实施拆迁，应当兼顾《土地管理法》和《城市房屋拆迁管理条例》的不同规定，选择既合法又便捷的拆迁补偿方式。

根据我国现行法律规定，目前在集体土地上实施拆迁，有两条法律途径可供选择：一是依据《土地管理法》和《土地管理法实施条例》的规定，在集体土地征用的过程中，将房屋作为地上附着物进行补偿后的拆迁，叫做农村集体土地征用拆迁。这种拆迁方式，按照《土地管理法》第四十七条第四款的规定，被征用土地上的附着物补偿标准，授权省、自治区、直辖市规定。根据山东省《实施中华人民共和国土地管理法办法》第二十七条的规定，只需将被拆迁的房屋作为被征用土地上的附着物，给予折价补偿或者以同等数量和质量房屋予以置换就可以了。这是一种既合法、又经济的拆迁方式，这种方式适用于农村部分土地被征用，绝大多数村民不改变其农民身份的情况，被征用土地上的农户可以另行申请宅基地重建房屋。二是依照城市房屋拆迁法律法规进行城市拆迁。即在征地的过程中，对被征用土地上的房屋不是按照附着物进行补偿，而是先把被征用土地上的农民转化成为城市市民，然后再按城市拆迁的法律规定进行拆迁补偿安置。这种方式适用于农村集体土地被全部或大部被征用，农村村民全部转为城市非农业人口的情况。

上述两条拆迁途径有一个共同的前提，那就是集体土地必须经依法批准征用，否则，在集体土地上所进行的任何开发和建设都是非法的。因为我国的土地管理法明确规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。我市2002年在机场路附近进行的拆迁活动，之所以遇到了前所却未有的困难，诉到法院的案件至今不能下判，就是因为集体土地未经审批征用，有关部门就颁发了拆迁许可证，且已拆迁完毕。

我省规定地上的附着物即房屋和其他建筑物、构筑物的补偿费，按重置价格结合成新确定，这与国家拆迁条例的规定是不一致的，它是基于拆除地上附着物由被拆迁人自行搬迁异地迁建作出的规定。实际上，在城市规划区内征用土地拆迁农民的房屋，再安排宅基地由农民迁建的办法，鉴于城市郊区土地资源的紧缺和不可再生，已经不能再继续了。从有利于被征土地的农民房屋拆迁补偿安置问题的解决和权益的维护考虑，在征地过程中，应采取先办理征地，后实施拆迁的程序，来规避拆迁条例的适用障碍，以满足《拆迁条例》的管辖权规定。

（三）慎重处理权利受限房屋的拆迁问题。

现代市场经济条件下，房产的权利总是在不断变化的，在一般用途的房屋中，会出现因某种法定原因使原有房屋所有权受到限制的特殊情况，如因借贷而设定抵押，会使原有房屋的所有权和处分权受到限制；因法院查封而使原房屋权利受限；因企业改制而使原有房屋所有权受限；因房主下落不明而被代管；因房改取得的产权不完整；因家庭婚姻关系发生变化引起产权人变化的特殊情况等等。对这些权利受限的房屋进行拆迁，必须依照法律的特殊规定处理，否则可能导致拆迁违法。

1、抵押房屋拆迁纠纷的处理：

随着改革开放的深入，以房屋产权作为抵押物向金融机构抵押贷款，是企业或个人取得资金的常用手段。这类房屋在拆迁时，银行作为抵押权人，将加入到拆迁法律关系中来，否则抵押权将受到侵害，所以，抵押房屋的拆迁纠纷便具有一般房屋拆迁活动所不同的程序和特点。

所谓抵押房屋，就是设定了抵押权的房屋，是指被拆迁人所有或经营的，依照法律规定已经由被拆迁人作为履行债务的担保物的房屋。以房屋作为抵押，是担保方式中最常见的一种。其法律意义在于，当债务人不履行债务时，债权人有权从房屋拍卖或变买的价款中优先受偿。抵押房屋的特点，一是所有权受到限制：房屋一经抵押，该房屋所有人的权利就受到限制，突出表现在处分权的限制上。按照所有权制度，所有人对房屋拥有处分权，而抵押之后，就不得变更房屋的所有权，由此影响到拆迁活动中对房屋补偿安置的权益，未经抵押权人同意，被拆迁人不得擅自作出处分。二是抵押权依附于债权：由于抵押房屋的目的是确保债务的履行，该债务应当是合法存在的。如果该债务消失，而被拆迁人的房屋上的抵押义务也随之消失，抵押权人不得限制原抵押物所有人的处分权。三是抵押权须依法设立：在民间借贷中，债权人要求债务人提供房屋抵押作为债的担保，经常是以双方立字为据，忽略了抵押登记制度的存在，因此产生抵押权的瑕疵。在拆迁实践中，常有合同约定的抵押房屋被拆除，补偿完毕后，债权人才得知消息，因而权利受到损害而产生纠纷。四是抵押房屋的性质变化：在很长一段时间内，设立抵押权的房屋多为私房，而近年来，这种性质发生了逆转，企业用房占抵押房屋中的比例越来越大，而企业效益下降的范围越来越广，一旦拆迁，就会出现补偿金是优先安排职工还是偿还债务的矛盾，确实很难处理。