一、存疑不起诉的含义

存疑不起诉又称证据不足的不起诉。存疑不起诉是指人民检察院对于经过补充侦查的案件，仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，经检察委员会讨论决定，可以作出不起诉决定。我国刑事诉讼法第171条第4款规定：对于补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，应当作出不起诉的决定。而根据我国刑事诉讼法第171条规定的精神，补充侦查的案件应在1个月内补充侦查完毕，补充侦查以两次为限。因此，经过两次补充侦查，对于事实仍未查清、证据不足的案件，人民检察院应当作出不起诉的决定。案件经过两次补充侦查，具有下列情形之一，不能确定犯罪嫌疑人构成犯罪和需要追究刑事责任的，属于证据不足，不符合起诉条件：

(1)据以定案的证据存在疑问、无法查证属实的；

(2)犯罪构成要件事实缺乏必要的证据予以证明的；

(3)证据之间的矛盾不能合理排除的；

(4)根据证据得出的结论具有其他可能性而无法排除的。

人民检察院根据上述情形作出不起诉决定后，如果发现了新的证据，证明案件符合起诉条件时，可以撤销不起诉决定，提起公诉。

对于存疑不起诉应当注意的是，人民检察院应当严格执行有关存疑不起诉的规定，彻底杜绝久侦不决、久押不放的现象，更好地保护公民的合法权益。

二、后续问题

1、能否再提起公诉

有人认为，检察机关作出对存疑不起诉案件发现新证据后可提起公诉的规定，一方面突破了《刑事诉讼法》的规定，因为该法并未规定存疑不起诉后发现新证据可以再行起诉；另一方面，该规定对保障犯罪嫌疑人的合法权益极为不利。这种不利表现为：对于存疑不诉的被不起诉人，社会上对其会有“不清不白”的评价，罪与非罪悬而未决，社会各方面的排斥和冷遇时时可遇，日常活动很难开展。同时，由于高检院对何时发现新证据可再行起诉未作限制性规定，对未发现新证据的人，其直到死还会有案件挂着。因此，一些学者建议取消存疑不诉后再可起诉的规定。

“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”是我国法制的基本原则。《刑法》第四条也规定：“对任何人犯罪，在适用法律上一律平等。不允许任何人有超越法律的特权。”控诉犯罪，保护人民，保障国家安全和社会公共安全，维护社会主义社会秩序，是公安、检察机关的基本职责。公安、检察机关作为控诉犯罪的专门机关，理所当然有权力、也有责任在发现新证据，足以追究犯罪嫌疑人刑事责任的情况下，向法院提起公诉。

司法实践中，常有一些案件，由于关键证人短期内无法找到，共同犯罪案件其他犯罪嫌疑人在逃等原因，在犯罪嫌疑人拒不供述的情况下，往往很难排除一些合理怀疑，而基于办案期限，为保障人权，只能作出存疑不起诉决定，但这并不是说犯罪嫌疑人客观上没有犯罪，一旦相关证人找到，或者共犯被抓获，案情就会显得清清楚楚，此时如能证实原先被不起诉的犯罪嫌疑人有罪而不将其交付审判，实有悖“违法必究”和“法律面前人人平等”的原则。

当然，作为公安、检察机关也不应忽视客观存在的社会对存疑不起诉人的消极评价，为保障其权利，应加大对存疑不起诉案件的补查力度，尽量缩短查清案件的时间，早日给存疑不起诉人一个有罪无罪的明确结论。对此，有学者提出公诉时效的概念，即对存疑不起诉后再起诉权的行使规定一个合理的期限，从检察机关不起诉决定宣布之日起计算，在该期限内，检察机关对被不起诉人未能提起公诉的，不再保留公诉权。笔者认为该建议有其合理性，值得研究。

2、能否继续适用强制措施

实践中有这样的情况，一些公安机关在检察机关对存疑不起诉人宣布决定并予以释放后，立即对其采取监视居住或取保候审等强制措施，目的是为了便于对案件的进一步侦查，便于控制当事人（被不起诉人）。这样做不妥。理由有三：

（一）、是这样做没有法律法规乃至司法解释依据。作为执法机关尤其是司法机关必须严格依法办事，法律未规定的权力不得行使，而作为守法者，法无禁止即可为。

（二）、是这样做不符合“释放”的本质要求。《刑事诉讼法》第一百七十四条规定，不起诉决定，应当公开宣布，如果被不起诉人在押，应当立即释放。被释放意味着获得自由，而监视居住或取保候审均是对自由的限制。

（三）、是这样做不符合不起诉的法律意义。检察机关的不起诉决定具有在起诉阶段终结刑事诉讼的法律效力，而所谓强制措施，是指公安机关、人民检察院和人民法院在刑事诉讼过程中，为了保证侦查、起诉和审判工作的顺利进行，防止犯罪嫌疑人、被告人、现行犯或重大嫌疑分子逃跑、自杀、隐匿罪证、继续犯罪或进行其他破坏活动，依法采取的暂时限制其人身自由的强制方法。强制措施适用于刑事诉讼过程中，而不起诉决定的宣布，标志着刑事诉讼的终结，强制措施也就失去了其存在的前提条件。

因此，在对存疑不起诉人宣布不起诉决定的同时，应解除对其适用的强制措施。

3、案件能否再用侦查权

要对存疑不起诉的案件提起公诉，必须获得新证据，排除合理怀疑，真正做到事实清楚，证据确实充分。那么，如何获得新证据？由谁负责去收集新证据呢？法律和有关司法解释均未作规定。有人提出应由侦查机关或侦查部门去收集，因为它们熟悉情况，容易发现和收集有关证据，并提出由检察机关公诉部门将存疑不起诉的案件卷宗材料退还侦查机关或侦查部门，以强化侦查人员的责任感和证据意识。

将存疑不起诉案件的卷宗退还侦查机关或侦查部门的做法并不妥当。首先，存疑不起诉的决定是建立在对卷宗证据材料的审查判断基础之上的，是对案件的最终处理结论，卷宗是支撑不起诉结论的基础，两者是不可分割的，没有了卷宗材料，不起诉决定就成了空穴来风，不仅不符合档案管理的要求，而且也不便于对作为复查重点的该类案件的复查。其次，将存疑不起诉案件的卷宗退还侦查机关或侦查部门未必有利于新证据的收集。存疑不起诉案件都经过了一到两次的退查程序，用足了法定的侦查和审查起诉时限，可以说已尽足了努力，侦查人员的精力也是有限的，不可能光盯着一两个疑难案件而不做其他工作，事实上存疑不起诉后获得新证据再起诉的案例并不多见。因此，笔者认为，应由检察机关来启动和主导对存疑不起诉案件新证据的收集。

在具体操作上，可由检察机关公诉部门指定专人负责此项工作，定期与侦查机关和侦查人员沟通情况，及时了解相关信息，确定补查事宜。但在收集新证据的过程中，不可擅自使用侦查手段，因为如上所说，不起诉决定有终结刑事诉讼的法律效力，侦查程序也应终结，因此，在存疑不起诉决定被撤销前使用侦查手段是非法的。

那么，如何来收集、固定所需要的新证据呢？笔者认为，对此可采用立案前的调查形式，先对有关新情况进行调查，并分析确定其对存疑不起诉案件所需证据的补强力度。如果经分析能补强到足以起诉的程度，即可由检察机关撤销原来的存疑不起诉决定，以恢复刑事诉讼程序，再采用侦查措施去将调查到的材料转变为法定证据。如果经审查案件达到了事实清楚，证据确实充分的程度，即可向人民法院提起公诉，并视情采取相应的强制措施。

它往往指的是提供的证据不足，不符合起诉条件，这样保证每个人都合法权益，不管是原告还是被告，都是受法律保护的，当当事人无法提供证据，或者证据不足的时候，刑行事诉讼法有权执行存疑不起诉。