2007年11月9日，国家安监总局局长办公会议审议通过了新修订的《安全生产违法行为行政处罚办法》(以下简称15号令)，并决定于2008年1月1日起施行。15号令的公布施行，是健全安全生产法律法规体系，加快形成规范的安全生产法治环境的重要环节，对于进一步惩治安全生产违法违纪行为，强化安全生产监管部门依法行政，落实生产经营单位安全生产主体责任具有重要意义。然而在实际的行政执法过程中，很多执法人员对15号令中有关暂扣、吊销许可证和关闭企业的规定存在着疑问，这着实给安全生产监察执法工作带来了新的难题。以下，笔者就该问题作简要探讨。

(一)暂扣、吊销有关许可证的决定机关问题

上述提出的对吊销许可证和关闭企业的规定存在疑问，焦点主要集中在15号令的第二章《行政处罚的种类、管辖》中的第六条和第四章《行政处罚》的适用第四十七条上。其中第六条的第三款规定：暂扣、吊销有关许可证和暂停、撤销有关执业资格、岗位证书的行政处罚，由发证机关决定。对于这一条款的规定，执法人员难免要问：为什么规定暂扣、吊销有关许可证由发证机关决定而不直接规定由安监部门决定?

其实这个问题不难解决，因为按照《行政许可法》的规定，撤销行政许可的决定权力确实属于原先授予该行政许可的决定机关。新修订的15号令做出的规定，完全是契合《行政许可法》的相关规定的。另一方面，15号令第六条中的有关许可证包含的范围很广，不仅仅只包括了各级安监部门自行颁发的许可证，也可以认为是涵盖了其他一些具有行业性安全生产监管职责的行政部门所颁发的许可证件。诸如，各级质监部门对其职权范围内的特种设备操作许可证拥有是否暂扣、吊销的权力。某些建筑业发达的地区还设有专门的建筑工程管理机构，它按照法律法规的授权，也具有一定范围内的发证权力和安全生产监管责任。第三，就是只就各级安监机构而言，也是同样的道理。全国很大一部分安监局还一并管理煤监局，从行政机构实名编制的角度上来说，煤监局应该独立于安监局。但是现时的做法，却是煤监局隶属于安监局管理，安监局和煤监局合署办公、加挂牌子而已。由此看来，15号令笼统的规定由发证机关决定，是有利于该部门规章的施行过程中，扩大解释，从而最大限度地防止不法分子钻法律法规的漏洞。

当然，行政执法过程中，除安监局(煤监局)之外，其他行业性安全生产监管机构能否以15号令作为处罚的法律依据，的确存在争论，毕竟15号令还仅仅是一部由国家安监总局颁布施行的部门规章。笔者认为，要想很好的解决这个法律问题，开展跨部门联合执法行动倒是一个不错的选择。这样的话，其他行业性主管部门可以在15号令的指引下，根据《行政许可法》、《行政处罚法》以及本部门的相关法规等规定，做出合法、合理的行政处罚。

(二)吊销许可证和关闭生产经营单位之间的联系与区别

15号令的第十七条规定：经责令停产停业整顿仍不具备安全生产条件的，安全监管监察部门应当提请有管辖权的人民政府予以关闭;人民政府决定关闭的，安全监管监察部门应当依法吊销其有关许可证。可见，关闭生产经营单位的权力属于有管辖权的人民政府，通常来讲，就是县级以上人民政府。这一点，安监执法人员一般不存在疑问。他们在执法过程中容易产生困惑的是：根据第六条的规定，吊销许可证由发证机关就可做出决定。那么为什么第四十七条还要规定人民政府决定关闭生产经营单位之后，安监部门依法吊销有关许可证呢?两者之间是否存在矛盾?答案当然是否定的。

理由一：吊销许可证并不能完全导致生产经营单位关闭。

如果吊销的是工商方面的许可证，那么意味这国家收回了这个生产经营单位的许可经营权力，法律后果就是生产经营单位必须倒闭。这类似于法律上的应然问题。但是如果吊销的不是工商方面的许可证，而是某些行业性许可证，那么这个生产经营单位并不会当然关闭，它并不会直接进入解散清算程序。换句话说，假使这个被处罚的生产经营单位努力改过，它还是有可能再次获得原先的许可证。从立法的内涵上讲，这是为了保护这个受处罚的生产经营单位的合法债权人的利益，起到限制生产经营单位规避法律恶意破产停业，从而损害债权人合法权益的作用。不过在某些以行业性许可证作为获取工商许可证必要前提的情况下，吊销许可证就当然性地会引发吊销工商许可证的法律后果。

理由二：人民政府决定关闭生产经营单位之后，安全监管监察部门当然要依法吊销其有关许可证。

要说这个理由，首先要说明这其中的有关许可证范畴。其实，纵观15号令，这个许可证仅仅是指由安全生产监管监察部门颁发的许可证，也就是安监局和煤监局权限内的行政许可。那么不禁有人要问：为什么在这里就仅仅是安监局和煤监局颁发的许可证，而不是第六条所规定的那个有关许可证了呢?原因就是第四十七条的规定，是第四章《行政处罚的适用》中的一部分，由安监总局发布的行政规章当然不可强行适用于其他行业性主管部门。第六条的相关规定是包含在第二章《行政处罚的种类、管辖》之中的，具有的只是针对管辖权问题所作出的总揽性的指示作用，而不是具体的处罚条款。总体说来，这里又运用了法律上的缩小解释，之所以会产生疑问，的确是存在着立法语言的模糊病症，如果不仔细推敲，确实让人混淆。

弄清了许可证概念之后，紧接着要说的就是为什么要应然性地吊销许可证。道理不难，既然生产经营单位都被关闭了，那么这个生产经营单位必然会进入清算等法律程序，它作为一个法律主体，亦即民事主体的行为能力即将趋于消灭，所以安全监管监察部门有义务去吊销有关许可证，理清与其在行政许可方面的法律关系，防止该生产经营单位在民事主体消亡之后，仍然凭借所谓的有效许可证件进行非法生产经营活动，从而扰乱正常的市场经营秩序。

15号令作为安全生产事故隐患排查治理工作的重要法律依据，它的积极效应是不容小觑的，但是我们也应该清楚地认识到《暂行规定》也存在着些许问题，这就需要我们在日后的工作实践中去不断地完善和修正。