劳动教养制度的弊端：

一、劳教性质处于不确定状态

由于劳教性质长期不确定，致使劳教制度无法在法律处罚体系中确立地位，弄不清它与行政处罚法、治安管理处罚条例与刑法的关系。

二、劳教对象不明确，劳教适用范围呈扩大趋势

由于法律法规对劳教对象的规定不稳定，不明确，不统一，结果导致劳教执法随意性大，劳教对象的范围易被人为地放宽或缩小，造成有些不该劳教的被劳教，该劳教的却没有劳教。

三、劳教委形同虚设

劳教执行主体无法履行法定职责。

简述劳动教养制度改革与我国法律制裁体系的完善

本文考察了我国劳动教养制度的建立、发展和历史作用，分析了我国劳动教养制度在实体、程序、执行方面存在的问题以及当前劳动教养制度的改革所取得的成果，在对当前理论和实践工作者提出的关于劳动教养制度改革的几种主要观点进行评析之后，指出劳动教养立法应当跳出单纯地为劳动教养制度寻求法律依据的思维模式，应把它放在完善我国法律体系的大背景下，充分吸收和借鉴劳动教养制度的合理成份，以及近年来劳动教养制度改革的成功经验，从全新的角度重新构建我国的法律制裁体系，进而提出了包括废除劳动教养制度和拘役、管制刑，设立强制教养为刑罚中的主刑，社区矫正为刑罚中的附加刑，并把现行的收容教育改造为矫正教育，作为一种非刑罚方法在刑法中加以规定等在内的一系列改革措施，从而完善我国的法律制裁体系。

目录

引言

1．我国劳动教养制度的建立、发展与历史作用

1．1我国劳动教养制度的发展历程

1．2我国劳动教养制度的历史作用

2．劳动教养制度存在的问题

2．1劳动教养制度在实体上存在的问题

2．1．1劳动教养制度的性质缺乏明确的界定

2．1．2劳动教养的对象被不断扩大，且与刑罚、行政处罚的对象重复

2．1．3劳动教养制度缺乏充分的法律依据

2．2劳动教养在程序上存在的问题

2．2．1劳动教养在审批程序中存在的问题

2．2．2在保障劳动教养人员权利救济上存在的问题

2．2．3许多程序上的制度和措施均无明确规定

2．3劳动教养在执行中存在的问题

2．3．1现行劳动教养制度的执行模式

2．3．2劳动教养执行中存在的问题

3．劳动教养制度改革的探索

3．1劳动教养管理制度改革——三种管理模式的探索

3．2劳动教养教育矫治模式的创新

3．3劳动教养戒毒模式的探索与研究

4．改革劳动教养制度的思考

4．1劳动教养制度改革的主要观点辨析

4．1．1保留说

4．1．2废除说

4．1．3变革说

4．2劳动教养立法不能出台的主要原因

4．2．1劳动教养立法缺乏基本的理论支撑

4．2．2我国现行法律体系缺乏劳动教养立法必需的法制基础

4．2．3目前提出的各种方案的局限性也是劳动教养立法难产的原因之一

4．3重构我国法律制裁体系的必要性和可能性

4．3．1我国法律制裁体系中制裁措施的衔接存在空档

4．3．2我国法律制裁体系的结构存在功能性缺陷

4．3．3我国刑罚中的管制、拘役都存在巨大的缺陷，必须予以完善

4．3．4我国现行的收容教育制度存在着同劳动教养制度类似的各种弊端

4．3．5重构我国法律制裁体系已具备必要的理论和实践基础

4．4重构我国法律制裁体系的方案设计

4．4．1废除劳动教养和拘役刑，设置强制教养为刑罚中的主刑

4．4．2废除管制刑，设置社区矫正为附加刑

4．4．3把收容教育改为矫正教育，作为一种非刑罚化的处理方式

4．5结语

参考文献

引言

劳动教养制度是一项具有中国特色的重要司法制度，它在巩固社会主义政权、维护社会治安、预防和减少犯罪等方面发挥了重要的作用。但由于其历史的局限性，这项制度从它建立之初便存在着巨大的缺陷，特别是随着我国社会政治、经济形势的发展变化，以及我国民主与法制建设的日趋完善，这项制度方方面面的不合理性日益凸现，无论是从政治、理论、法治建设，还是在适应国际人权斗争方面均要求必须对劳动教养制度进行重新构建。为此，理论界和实践部门都进行了深入的探讨和研究，特别是近年来，全国各劳动教养单位不断推进创办劳动教养工作特色和劳动教养制度的改革，为劳动教养制度的立法提供了实践基础。全国人大也几次将劳动教养立法列入立法计划，从而修改和完善劳动教养制度。但这项法律至今难产，究其原因，是劳动教养制度的改革涉及了我国整个行政和刑事制裁体系的变革，并对我国现行的诸多法律法规产生明显的影响。所以，我们应当把劳动教养立法放在完善我国法律体系的大背景下，充分吸收和借鉴劳动教养制度的合理成份，以及近年来劳动教养制度改革的成功经验，从全新的角度重新构建我国的法律制裁体系，这样，才能从根本上解决劳动教养制度的合理性合法性危机，为我国的劳动教养制度找到真正的出路。本文考察了我国劳动教养制度的历史发展、性质、存在的缺陷、重新构建的争议等方面的内容，并根据我国各劳动教养单位创办劳动教养工作特色及劳动教养管理制度改革的经验和成果，提出对我国法律制裁体系进行重新构建的一系列建议，希望能对立法工作起到一定的借鉴作用。

1．我国劳动教养制度的建立、发展与历史作用

1．1我国劳动教养制度的发展历程

我国的劳动教养制度创建于上个世纪50年代。1955年，我国在全国范围内的镇压反革命运动基本结束，新生的人民民主专政政权得到基本的稳固。但在当时历史条件下，全国的政治形势、社会形势仍然比较严峻。为此，1955年8月25日，中共中央发布了《关于彻底肃清暗藏的反革命分子的指示》，明确规定：对在肃反运动中清查出来的反革命分子和其他分子，除判处死刑的和因为罪状较轻、坦白彻底或因为立功而应继续留用的以外，分两种办法处理。一种办法是判刑后劳动改造。另一种办法，是不能判刑而政治上又不宜继续留用，放到社会上去又会增加失业的，则进行劳动教养，就是虽不判刑，虽不完全失去自由，但应集中起来，替国家做工，由国家发给一定的工资。这是党中央提出的第一个关于劳动教养的指示。1956年1月10日，党中央又发布了《关于各省、市应立即筹办劳动教养机构的指示》，对劳动教养的性质、任务、指导原则、审批权限、领导和管理等问题作了原则的规定。从此，劳动教养机构陆续在全国各地建立起来。1957年8月1日，经全国人大常委会批准，国务院于8月3日公布了《关于劳动教养问题的决定》，这一决定被理论界和司法界视为我国第一部劳动教养法规，也被视为我国劳动教养作为一项重要的法律制度正式建立的标志。由于左的错误思潮的影响，劳动教养工作在全国范围内愈见扩大，收容范围和对象也突破了该决定的规定，全国范围大办劳教，审批权限和程序也没有得到很好地遵守。到文化大革命期间，劳动教养工作遭到破坏，基本上处于停办状态。尽管当时也做出了在大中城市恢复的努力，但由于当时的历史原因，劳动教养也基本上没有得到恢复。1978年党的十一届三中全会后，劳动教养工作进入了一个新的发展时期，国家制订和颁布了一系列关于劳动教养的行政法规和规范性文件，劳动教养工作全面恢复并得到较快的发展。1979年11月29日经全国人大常委会批准，国务院于12月5日公布了《关于劳动教养问题的补充规定》。1982年1月21日，经国务院批准，公安部发布了《劳动教养试行办法》，对劳动教养的具体实施作了详细规定。此后，全国人大常委会又根据社会治安领域出现的一些新问题，在1986年通过的《中华人民共和国治安管理处罚条例》，1990年通过的《关于禁毒的决定》、1991年通过的《关于严禁卖淫嫖娼的决定》等法律中对劳动教养的对象作了扩大。此外，一些行政法规、司法解释及有关规范性文件也对劳动教养工作做了补充。特别是，1991年至1993年，司法部先后以部令的形式发布了7个有关劳动教养的行政规章，包括《劳动教养人员生活卫生管理办法》、《劳改劳教工作干警行为准则》、《劳动教养管理工作执法细则》、《劳动教养管理工作若干制度》、《劳动教养人员守则》和《劳动教养教育工作规定》等，对劳动教养工作的各个方面都做了详细具体的规定，使劳动教养工作全面走上了规范化的道路。1994年1月，司法部根据国务院的指示精神，在全国司法厅（局）长会议上提出了创建现代化文明劳教所的奋斗目标。在随后的十余年中，全国各地劳动教养场所的创建工作取得了很大成就，创办劳动教养工作特色方面也取得重大进展，封闭式、半开放式、开放式三种管理模式逐步推广，教育手段呈现多样化的发展趋势，教育水平不断提高，戒毒模式的探索多有成效，为劳动教养制度未来的改革发展提供了实践依据。近年来，劳动教养场所的劳教人员构成发生了明显的变化。戒毒劳动教养人员的比重已经超过了劳动教养人员总数的50％，个别省份已经超过了90％，并有继续增长的趋势。多次被劳动教养人员所占比例不断上升，异地作案和负案在教人员也在不断增加。现在，全国共有劳动教养场所300多个，民警职工10万余人，共收容劳动教养人员26万多人。

1．2我国劳动教养制度的历史作用

劳动教养，是我国社会主义革命和建设中的一大创举，是一项具有中国特色的社会主义法律制度。自1957年正式创建以来，迄今已走过50余年的风雨历程。这50余年来，全国各地劳动教养场所共收容改造了300多万名劳动教养人员，成功挽救了一批又一批的有违法和轻微犯罪行为的失足者，教育转化了大批的反党反社会主义的法轮功痴迷分子，使一大批的毒品受害者成功戒除了毒瘾，走上了新生。这些人，经过劳动教养场所的教育和转化，重返社会后大多数都能够遵纪守法，成为了自食其力的新人。劳动教养制度为维护国家政治和社会稳定、预防和减少犯罪发挥了重要作用。同时，通过组织和发展劳教生产，不仅为社会创造了物质财富，也从经济上减轻了国家执行劳动教养的财政负担，并为我国社会主义法律体系的发展和完善做出了独特的贡献。

2．劳动教养制度存在的问题

劳动教养制度是我国迄今为止存在问题最多，涉及范围最广、矛盾最为尖锐的一项法律制度，全国的理论和实践工作者对于劳动教养制度存在的问题多有论述，且角度也各不相同。本文下面从劳动教养制度在实体、程序以及执行中存在的问题进行简要论述。

2．1劳动教养制度在实体上存在的问题

2．1．1劳动教养制度的性质缺乏明确的界定

（一）劳动教养制度性质的演变过程

我国的劳动教养制度并不像我国的刑罚、治安管理处罚，也不像国外的保安处分等制度，性质很明确，在其发展过程中也没有什么变化。我国劳动教养制度的性质从创办、发展到现阶段发生了很大的变化。在理论界对劳动教养制度的性质一直都有不同的观点，与该制度在不同阶段的演变过程有着直接的联系。

（1）劳动教养在创建时不是处罚，而是具有安置就业的性质。创建劳动教养的一个重要原因，是为了减少社会失业人员，且收容对象基本上已收到过处罚，被劳动教养人员享受合理的工资待遇，可以按照工资制度评定工资，劳动教养没有规定期限。1956年1月，《中共中央关于各省、市、区立即筹办劳动教养机构的指示》中明确规定：在劳动教养期间，不但准许他们依照规定有一定行动自由，还应当根据他们的劳动发给合理的工资。为了照顾开始劳动教养时可能发生的实际困难，在头一、二年内，可按照他们原工资的百分之七十左右发给，以后可以按照工资制度评定工资。

（2）劳动教养在创立初期，明确为强制性教育改造措施，仍兼有安置就业性质。1957年8月经全国人大常委会批准颁布的《国务院关于劳动教养问题的决定》明确规定：劳动教养是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的一种措施，也是对他们安置就业的一种办法。

（3）劳动教养在恢复发展时期逐渐演变为行政处罚。1982年1月国务院转发公安部制定的《劳动教养试行办法》规定：劳动教养，是对被教人员实行强制性教育改造的行政措施，是处理人民内部矛盾的一种方法。这时没有再提安置就业的性质，同时明确为行政措施，虽然没有明确是行政处罚，但已按行政处罚对待，如在收容的6种人中有5种人是有违法犯罪行为而不够刑事处分的，有一种人是属于单位内部拒绝劳动，破坏纪律，扰乱秩序，不听劝告和制止的，而关于劳动教养1－3年期限及延长劳动教养期限的规定更使劳动教养具有了处罚的性质。

1986年9月由全国人大常委会通过的《中华人民共和国治安管理处罚条例》第30条和第32条规定：对卖淫嫖娼、介绍或者容留卖淫嫖娼、赌博或为赌博提供条件，制作、复制、出售、出租或者传播淫秽制品等违反治安管理的行为可以依照规定实行劳动教养，可见劳动教养又被作为治安管理处罚的措施而被使用。

1991年11月1日国务院新闻办公室发布的《中国的人权状况》白皮书关于劳动教养及被劳动教养者的权利中明确指出：劳动教养不是刑事处罚，而是行政处罚。《中国的人权状况》白皮书，虽然不属于法律、法规，但是代表我国政府向世界公布的、具有权威性的文件，表明了我国政府对劳动教养性质的定位。

1995年2月《国务院关于进一步加强监狱管理和劳动教养工作的通知》明确指出：劳动教养所是国家治安行政处罚的执行机关，要贯彻教育、感化、挽救的方针，对劳动教养人员重在教育，立足挽救，把劳动教养场所办成教育挽救他们的特殊学校。实际上明确了劳动教养是属于治安行政处罚的性质。

（4）近年来关于劳动教养性质的官方表述为强制性教育挽救措施。如2002年5月24日《法制日报》以及司法部劳教局的官方网站上《中国劳动教养制度简介》中对劳动教养制度的描述为：依照法律规定，劳动教养不是刑事处罚，而是为维护社会治安，预防和减少犯罪，对轻微违法犯罪人员实行的一种强制性教育改造的行政措施。司法部劳教局主办的《中国劳动教养》2005年第5－6期以司法部劳教局党总支名义发表的《发挥劳教工作职能作用，为构建社会主义和谐社会服务》一文中指出：劳动教养是一种教育矫治措施而不是惩罚措施，在这一点上不同于刑罚，劳动教养制度是具有中国特色的法律制度，是处于刑罚和行政处罚之间的对违法和轻微犯罪人员采取的强制性教育挽救措施。虽然表述略有不同，但均强调了它的行政性、强制性和教育性。

以上提到的法律法规、法规性文件及有关文章对劳动教养制度性质的表述，一方面反映了我国劳动教养制度性质的演变过程，另一方面，由于其不同的表述和特殊的适用程序、执行模式使人们对劳动教养的性质莫衷一是，无法断定谁是谁非，也引起了国际国内社会各界的争论和批评。

（二）学术界关于劳动教养性质的不同观点和提法

在我国目前的法学理论界和司法实务界，就劳动教养的性质问题，主要存在以下几种不同的观点和提法：劳动教养只是一种强制性教育改造的行政措施，不是一种处罚。其理由是：现行法律、法规没有明文规定劳动教养是处罚，却明文定位是一种强制性教育改造的行政措施；劳动教养的本质是一种行政处罚，或者叫最高行政处罚、治安行政处罚、治安管理处罚。因为从劳动教养的执法过程看，劳动教养已经是一种限制人身自由的法律制裁措施，而不仅仅是一种强制措施，且现行有关法律法规也已经将劳动教养作为行政处罚来适用；劳动教养属于一种刑事处罚，或者叫轻刑罚。这种观点从劳动教养收容对象的确定，劳动教养处罚的严厉性，现行一些法规的规定，劳动教养在打击刑事犯罪活动中所起的作用，其与劳改制度的诸多相似之处等方面对该观点加以说明和阐释；劳动教养应定性为保安处分。其理由是，劳动教养预防犯罪，防卫社会的目的、收容对象、执行方式类似于国外的保安处分制度；劳动教养既不是行政处罚也不是刑事处罚，而是一种独立于两种处罚之间的教养处遇，或者是处于刑罚和行政处罚之间的对违法和轻微犯罪人员采取的强制性教育挽救措施。

可以看出，尽管劳动教养制度在我国施行已达半个世纪之久，但对其性质的定位仍然处于一种模糊与混淆的状态，而这样一种现状也必然导致这项制度在我国法律体系中难以找到自己的合理位置，而且，这种混淆在其制度运作上也必然产生出混乱后果。

（三）现行劳动教养制度的性质辨析

性质是事物区别于其他事物的本质属性，是事物所具有的特质。劳动教养制度作为一种限制人身自由的措施，其性质定位不是由哪一部法律法规甚至哪一份文件的表述所决定的，也不会取决于哪位专家学者的观点和看法。笔者认为，劳动教养制度的性质，应当是由被劳动教养的人在劳动教养过程中所受到的各种处遇的属性所决定。从劳动教养的价值取向上看，劳动教养是对那些人身危险性较强的人实行的一种强制性教育挽救措施，强调其教育性和预防性，从这一点上看类似于西方的保安处分；而从劳动教养决定程序来看，因为劳动教养是由治安行政机关负责办案，由劳动教养管理委员会（实质上还是公安机关）审批，不服劳动教养决定则可以向政府法制部门申请行政复议，或者向人民法院提起行政诉讼，所以劳动教养具有行政处罚的部分特征；但是从被劳动教养人员实际承担的法律后果看，长达1到4年的期限和类似于监禁的执行模式，显然，劳动教养具有十分明显的刑罚的特征。

作为一种限制人身自由的措施，确定劳动教养的性质应当不能回避以下两个问题：一是劳动教养是一种强制措施还是处罚。强制措施与处罚的区别归根到底，在于强制措施是对危险性的预防，是前瞻性的，而处罚是对危害行为的惩罚，是回顾性的，采取强制措施之后还可能因其行为的危害性而被处罚。显然，劳动教养是对违法者应负法律责任的制裁措施，尽管也有着通过教育改造防止被劳动教养人员再次违法的目的和功能，但从其适用条件和严厉程度来看无疑应当属于一种处罚。另一个问题，是具有行政性还是刑事性。如上所述，劳动教养在决定程序上采取的是行政程序，但从其严厉程度和执行模式看，说其具有刑事性应当不算为过，尽管近年来随着劳动教养办特色工作的逐步深入，这种刑事性的特征正在逐渐淡化。也有学者认为劳动教养是介于行政和刑事之间的一种制度，但从我国法律体系的完整性来看，在行政法律体系和刑事法律体系之间并未留有劳动教养制度存在的空间。

综上所述，任何对劳动教养制度的定性必须回答以上两个问题，任何回避这两个问题的做法只能导致认识上的误解和实践中的混乱。所以，笔者认为，现行劳动教养制度应当是一种适用行政程序的，具有刑罚特征的处罚制度。这是一种客观存在，但这种存在并不能代表它就是合理合法的，相反，正是由于这种客观存在，才引起了理论界和实践工作部门对劳动教养制度的争议和重新构建劳动教养制度的研究。

2．1．2劳动教养的对象被不断扩大，且与刑罚、行政处罚的对象重复

《国务院关于劳动教养问题的决定》规定了4类劳动教养对象，《劳动教养试行办法》规定了6类劳动教养对象，可以归纳为如下6种情形：罪行轻微，不够刑事处分的反革命分子，反党反社会主义分子；结伙杀人、抢劫、强奸、放火等犯罪团伙中，不够刑事处分的；有流氓、卖淫、盗窃、诈骗等违法行为，屡教不改，不够刑事处分的；聚众斗殴，寻衅滋事，煽动闹事等扰乱社会治安，不够刑事处分的；有工作岗位，长期拒绝劳动，破坏劳动纪律，而又不断无理取闹，扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和生活秩序，妨碍公务，不听劝告和制止的；教唆他人违法犯罪不够刑事处分的。

相关的法律法规关于劳动教养对象的规定主要有：

《治安管理处罚条例》

第三十条：严厉禁止卖淫、嫖宿暗娼以及介绍或者容留卖淫、嫖宿暗娼，违者处15日以下拘留、警告、责令具结悔过或者依照规定实行劳动教养。

第三十二条：严厉禁止下列行为：赌博或者为赌博提供条件的；制作、复制、出售、出租或者传播淫书、淫画、淫秽录像或者其他淫秽物品的。有上述行为之一的，处15日以下拘留，可以单处或者并处3000元以下罚款或者依照规定实行劳动教养。

《全国人民代表大会常务委员会关于禁毒的决定》

第八条：吸食、注射毒品成瘾的，除依照前款规定处罚外，予以强制戒除；进行治疗、教育、强制戒除后又吸食、注射毒品的可以实行劳动教养，并在劳动教养中强制戒除。

《全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定》

第四条：因卖淫嫖娼被公安机关处理后又卖淫嫖娼的实行劳动教养，并由公安机关处5000元以下罚款。

2002年公安部颁布的《公安机关办理劳动教养案件规定》又规定：对年满十六周岁，具有下列情形之一的，应当依法决定劳动教养：危害国家安全情节显著轻微，尚不够刑事处罚的；结伙杀人、抢劫、强奸、放火、绑架、爆炸或者拐卖妇女、儿童的犯罪团伙中，不够刑事处罚的；有强制猥亵、侮辱妇女，猥亵儿童，聚众淫乱，引诱未成年人聚众淫乱，非法拘禁，盗窃，诈骗，伪造、倒卖发票，倒卖车票、船票；伪造有价票证，倒卖伪造的有价票证，抢夺，聚众哄抢，敲诈勒索，招摇撞骗，伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章，以及窝藏、转移、收购、销售赃物的违法犯罪行为，被依法判处刑罚执行期满后五年内又实施前述行为之一，或者被公安机关依法予以罚款、行政拘留、收容教养、劳动教养执行期满后三年内又实施前述行为之一，尚不够刑事处罚的；制造恐怖气氛、造成公众心理恐慌，危害公共安全，组织、利用会道门、邪教组织、利用迷信破坏国家法律实施，聚众斗殴，寻衅滋事，煽动闹事，强买强卖、欺行霸市，或者称霸一方、为非作恶、欺压群众、恶习较深、扰乱社会治安秩序，尚不够刑事处罚的；无理取闹，扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序或者生活秩序，且拒绝、阻碍国家机关工作人员依法执行职务，未使用暴力、威胁方法的；教唆他人违法犯罪，尚不够刑事处罚的；介绍、容留他人卖淫、嫖娼，引诱他人卖淫，赌博或者为赌博提供条件，制作、复制、出售、出租或者传播淫秽物品，情节较重，尚不够刑事处罚的；因卖淫、嫖娼被公安机关依法予以警告、罚款或者行政拘留后又卖淫、嫖娼的；吸食、注射毒品成瘾，经过强制戒除后又吸食、注射毒品的；有法律规定的其他应当劳动教养情形的。

对实施危害国家安全、危害公共安全、侵犯公民人身权利、侵犯财产、妨害社会管理秩序的犯罪行为的人，因犯罪情节轻微人民检察院不起诉、人民法院免予刑事处罚，符合劳动教养条件的，可以依法决定劳动教养。

我国的法律法规对劳动教养适用的范围作了一些规定：

《劳动教养试行办法》第九条规定：劳动教养收容家居大中城市需要劳动教养的人，对家居农村流窜到城市、铁路沿线和大型厂矿作案，符合劳动教养条件的人，也可以收容教养。

《关于对外国人和华侨、港澳台同胞不得实行收容审查和劳动教养的通知》指出：为了保证公安机关在办理境外人员违法犯罪案件中严格依法办事，现决定，对外国人（含无国籍人）和华侨、港澳同胞、台湾同胞在大陆有违法犯罪行为，需要限制人身自由进行审查的，要严格依照有关法律的规定采取相应的强制措施，不得使用收容审查手段，也不许可作劳动教养处理。

从以上规定可以看出，劳动教养的对象随着不同的历史时期在不断地扩大，特别是在劳动教养的具体实施过程中，一些部门规章、司法解释、地方性法规甚至办案机关内部的制度、文件对劳动教养的对象都作了扩大化的规定，以至于几乎所有违反治安管理规定，不够刑事处罚的行为都可以依照相关规定予以劳动教养。从劳动教养的对象和条件看，其中有相当一部分规定与《刑法》和《治安管理处罚法》的规定交叉甚至重复，使公安机关在处理违法犯罪行为时自由裁量权太大。同时，关于劳动教养适用范围的限制也违反了我国宪法规定的法律面前人人平等的基本人权和法治原则。

2．1．3劳动教养制度缺乏充分的法律依据

劳动教养是以限制被劳动教养人员1到4年的人身自由为特征，对其进行强制性教育改造的一项制度。这项制度的主要依据是1957年经第一届全国人大常委会批准的《国务院关于劳动教养问题的决定》、1979年经第五届全国人大常委会批准的《国务院关于劳动教养的补充规定》和1982年国务院颁布的《劳动教养试行办法》。根据法律位阶效力的原则，劳动教养制度与我国诸多的基本法律和国际人权公约的有关规定存在着冲突，因而使这项制度缺乏充分的法律依据。

（一）劳动教养与《行政处罚法》和《立法法》的规定不相符合

1996年10月1日生效的《中华人民共和国行政处罚法》第9条规定：限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。并且在其中规定的七种行政处罚中没有劳动教养。而2003年10月1日实行的《中华人民共和国立法法》第8条规定：对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律。但劳动教养所依据的《国务院关于劳动教养问题的决定》和《国务院关于劳动教养的补充规定》无论从行文结构，还是从文字表述内容看，都更像是一份政策性文件，与要求十分严谨规范的法律显然相去甚远，至多算是准法律性质的行政法规。而《劳动教养试行办法》作为现行劳动教养制度运行的主要法律依据，只能算是行政法规。虽然后来颁布的《治安管理处罚条例》、《关于禁毒的决定》等单行法律中都有关于劳动教养的规定，但都是适用劳动教养，而不是对劳动教养具体制度的规定。所以，无论劳动教养属于哪种性质，其限制人身自由的实质决定了这种制度必须由全国人大及其常委会制定的法律来规定，其所依据的规范性文件显然与《行政处罚法》和《立法法》相冲突。

（二）劳动教养与《宪法》的规定不相符合

《宪法》第37条规定：中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。禁止非法拘禁和以其他方法剥夺或者限制公民的人身自由。禁止非法搜查公民的身体。此处的法显然是指全国人大及其常委会制定的法律，不包括行政法规、规章。宪法第5条规定：一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触，劳动教养所依据的行政法规做出的限制和剥夺人身自由的规定显然同宪法规定相抵触，因而劳动教养制度也是违宪的。因此，2007年12月4日，我国法学界多位学者联名提请全国人民代表大会启动对劳动教养制度的违宪审查，进而废除劳动教养制度。

（三）劳动教养制度与我国承担的国际义务不相符合。

1998年10月，我国签署了《公民权利和政治权利国际公约》。该公约第9条规定：除非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由，任何因逮捕或拘禁被剥夺自由的人，有资格向法庭提起诉讼，以便法庭能不拖延地决定拘禁他是否合法以及如果拘禁不合法时命令予以纠正。由上述可知，剥夺人的自由必须有法律根据，且必须有法定的正当程序。应该讲公约的这一规定，与我国立法法的规定相一致。我国的劳动教养仅有行政法规为依据，而没有法律根据，而且在程序上，监督制约机制和救济程序等方面都存在着严重缺陷，显然是不符合国际公约的要求的。

2．1．4劳动教养制度违背了处分法定原则和过罚相当原则

如前所述，劳动教养制度在发展演变的过程中，收容对象的种类在不断增加，收容范围由大中城市、铁路沿线、大型厂矿等人口密集地区、交通枢纽地区等治安重点地区，扩大到广大城镇乡村。一些法律法规、司法解释、部门规章、甚至地方性法规争相扩大劳动教养的适用范围和对象，甚至将一些负案待查的人也予以劳教，从而使劳动教养成为一个大口袋，几乎所有为刑法所禁止而不够刑事处罚的行为都可以适用劳动教养，甚至各行各业中所能涉及到违反行政法规的行为除了那些因为轻微而可以受到行政处罚的以外，也都可以适用劳动教养。这些做法违背了处分法定原则，使得劳动教养处在一种被滥用的局面。

现今劳动教养的对象主要包括以下几类人：一是多次违反治安管理法，屡教不改的；二是已触犯刑事法律，罪行轻微，没有必要予以刑事处罚的；三是曾因吸毒或卖淫嫖娼被公安机关处理过，而又再犯者；四是一些法轮功痴迷分子。劳动教养作为一种适用行政程序的处罚措施，限制或剥夺公民人身自由的时间，最多可达四年之久，其严厉程度大于刑事处罚中的管制、拘役和短期自由刑，而且还没有缓刑和假释之类的规定。这一处罚措施与上列几类人员违法犯罪的严重性基本不相适应，违背了过罚相当原则。这一缺陷使得实践中甚至经常出现一些违法犯罪人员不惜找关系走后门请求被判刑也不愿意被适用理论上轻于刑罚的劳动教养的不正常现象。

2．2劳动教养在程序上存在的问题

程序问题是劳动教养制度存在的最严重，最敏感的问题，是与法制化程度关联性最大的问题，也是西方国家和人士攻击最多的话题。目前我国劳动教养的适用程序很不规范，使得劳动教养制度在程序上存在着严重的弊端。

2．2．1劳动教养在审批程序中存在的问题

依照有关规定，劳动教养的审批工作由公安、司法和民政三个部门组成的劳动教养管理委员会负责，但事实上这只是一个虚设的机构。实践中，劳动教养审批机构设在公安机关，受劳动教养管理委员会的委托，审查批准需要劳动教养的人。由此可以看出，劳动教养的审批不但没有进入司法程序，而且也没有严格按照有关规定，由劳动教养管理委员会审批，而是由公安部门独立完成的。这同我国现行的司法体制极不协调，且存在着很大的弊端。

（一）行政机关决定劳动教养的适用和期限存在严重的不合理性，远远超出了法治国家行政权对公民权利的处置限度。

《公民权利和政治权利国际公约》第14条规定：人人都有被公正审判的权利。刑罚中的拘役、管制、3年以下有期徒刑及各种附加刑都必须进入司法程序，必须经过人民法院判决。而劳动教养作为限制人身自由长达1至4年的处罚措施，其严厉程度与这些措施相比有过之而无不及，但劳动教养案件在实际工作中却只由公安机关承办和审批，而且公安机关在审批劳动教养申请时没有任何形式的听审和听证程序，而是采取秘密的、书面的、间接的审批方式，不允许被劳动教养者提意见和做出辩解，也不给他们委托律师进行辩护的机会，使得劳动教养的审批成为一种非公开的内部审查程序，这种程序甚至远不如《行政处罚法》规定的一般程序规范严谨。而且，在劳动教养案件的审批过程中，公安机关有着多重身份：调查者、申请者、决定者。尽管调查、申请和做出决定的公安机关不是同一机关，但却有着上下级关系，那么在做出劳动教养决定时就不可能在申请者和被审批人员之间保持中立，程序正义也就不可能存在。作为法律程序的设计必须遵循两项自然主义，即任何人不得为自己案件的法官，裁判者必须听取双方的意见，劳动教养在适用时都同时违背了这两项要求，显然是严重违背法治化要求的。

（二）在劳动教养审批过程中，公安机关的自由裁量权太大，容易导致警察权力的滥用和滋生腐败。

劳动教养法律法规在适用对象行为界限上的一些规定既缺乏质的规定性，又缺乏量的限度，不能与治安处罚和刑事处罚的运用对象区别开来，这样就导致警察在执法过程中有着太大的自由裁量权。同一违法行为，警察在处罚时既可以依据《治安管理处罚法》的规定予以拘留、罚款等行政处罚，又可以依据有关劳动教养的规定对违法行为人处以1到3年的劳动教养，而且对同样应该予以劳动教养的，决定1年还是3年，有关劳动教养的法律法规中并无量的规定。这几种处罚之间的差别之大在当今世界法治国家的司法实践中是绝无仅有的。这种警察权力滥用的可能在劳动教养执行环节的延减教期及办理所外执行和所外就医等方面同样也不同程度地存在着。甚至在实践中，劳动教养部门还曾收容一些负案待查或因坚持上访申诉而被打击迫害的人员。劳动教养制度的这些缺陷使它成为了行政权力滥用的工具，也成了滋生腐败的温床。

2．2．2在保障劳动教养人员权利救济上存在的问题

在劳动教养法律法规中，除了只规定了劳动教养的对象和审批权外，缺少相应的行政执法程序，对被劳动教养人员获得救济权利的保障规定几乎没有。如没有向被劳动教养人员送达《劳动教养决定书》的规定，没有向被劳动教养人员告知复议权和起诉权的规定，没有关于听证程序的规定等等。尽管2002年公安部颁布的《公安机关办理劳动教养案件规定》第25条规定了地级以上公安机关可以以同级劳动教养管理委员会的名义组织聆询，但这并非是必经程序，而且到目前为止，聆询制度作为相关法规明确规定的唯一救济途径，各地公安机关在劳动教养决定做出以前，不是根本没有实行聆询，就是流于形式。司法实践中，根据《行政复议法》的有关规定和劳动教养实际，被劳动教养人员在不服劳动教养决定时，可以向做出决定的劳动教养管理委员会所属的人民政府或上一级劳动教养管理委员会申请复议，并可以根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定提起行政诉讼。但由于没有严格的法律保障，许多被劳动教养人员申请复议或提起诉讼的权利被变相剥夺，而且，由于对劳动教养行政复议和行政诉讼没有明确的规定，以及劳动教养法律地位存在的争议，在复议或诉讼过程中存在着种种困难和阻力，甚至，公安部1998年11月在《关于劳动教养范围有关问题的通知》中竟然规定：人民法院在受理劳动教养行政诉讼案件时要充分考虑农村的实际情况，慎重对待，不要轻易做出劳动教养审批部门败诉的决定。这些现象的存在，使得本来有诸多争议的劳动教养案件在司法实践中却少有申请行政复议或提起行政诉讼的，即便是有，复议变更或胜诉的也更是少之又少了。

检察监督的无力，也是被劳动教养人员的救济权利不得到保障的重要原因之一。根据《劳教检察工作办法》的规定，检察机关的监督权只体现在劳动教养的执行上，且除了对劳教监督的具体业务范围作了规定外，对于监督程序、监督权的行使方法都没有明确详尽的规定，对最关键的同时也是存在问题最严重的一个环节——劳动教养的审批活动，其监督权仅限于提出纠正意见，难以发挥监督职能，保障公民的合法权益。而且，在监督过程中，缺少具体的监督程序和相应的后续手段，致使案件复查纠正工作的质量无法得到保障。

2．2．3许多程序上的制度和措施均无明确规定

在办理案件适用程序上普遍实行的许多重要制度和措施，如回避制度、备案制度、送达制度、告知制度、办案责任制、错案追究制，以及先行羁押措施等在有关劳动教养的法律法规中均无明确规定，这也是劳动教养制度在程序方面存在的重要缺陷之一。

2．3劳动教养在执行中存在的问题

2．3．1现行劳动教养制度的执行模式

根据有关法律法规的规定，我国现行劳动教养的执行模式包括以下几个方面的内容：

（一）收容制度

对被劳动教养的人，应当在规定的时间、地点予以收容；劳动教养执行机关要对送交收容执行的劳动教养人员进行法定的收容条件审查、健康检查和安全检查；对因有特殊情况、符合所外执行条件的劳动教养人员办理所外执行；对劳动教养期满或符合提前解除条件的劳动教养人员依法办理解除劳动教养手续等。

（二）分类处遇制度

分类处遇是指依据一定的原则、标准和程序，将具有不同类型特征的劳动教养人员编入不同的管理单位，实施有针对性的管理、矫治和教育的制度。《劳动教养试行办法》第18条规定：对劳动教养人员，应当按照性别、年龄、案情性质等不同情况，分别编队，分别管教。

（三）安全警戒制度

劳动教养场所设置警戒职能部门，建立护卫队，负责场所警戒护卫工作；劳动教养管理所建立健全安全管理制度，采取安全措施，防止劳动教养人员逃跑、自杀、闹事、骚乱、暴动等重大恶性事故及其他违法犯罪活动，防止外部人员袭扰、破坏。

（四）通讯、会见和放假、准假制度

劳动教养执行机关保护劳动教养人员的通讯、会见自由，并实行放假、准假制度，《劳动教养试行办法》第八章第52条至第54条规定：劳动教养人员的通讯，不检查。会见家属时，不旁听。家属当天不能返回的，应当安排食宿；有居住条件的，允许夫妇同居，劳动教养人员亲属送来的衣物和食品，一般不应限制。根据有关规定，劳动教养人员放假、准假有4种形式：即休息、放假、事假和奖励假。

（五）教育制度

教育方面，按照教育、感化、挽救的方针和三像指示的要求，坚持办劳动教养工作特色的方向，贯彻理论联系实际，因人施教，疏通引导、着力改造、以理服人的原则，主要开展政治理论和法律常识教育、职业技术教育、文化教育等内容，并辅之以各种形式的辅助教育和社会帮教活动。

（六）劳动生产制度

劳动教养场所为实现劳动教养的目的，依法组织劳动教养人员从事生产劳动，促使劳动教养人员树立正确的劳动观念，养成劳动习惯，从而强化遵纪守法意识，达到改造思想，矫正恶习的目的。

1989年8月，司法部在全国劳动教养管理系统开始全面部署创办劳动教养工作特色的工作，并出台了一系列相关政策。伴随着探索劳动教养特色的实践过程，构建有中国特色的三级劳动教养处遇模式已初露端倪。1992年8月10日，司法部制定的《劳动教养管理工作若干制度》中规定，对劳动教养人员实行从严管理、普通管理和宽松管理三级管理制度，可根据不同级别管理对象的条件和处遇，评定劳动教养人员不同的管理等级，并执行相应的管理措施；教育上以创办劳动教养学校为载体，推行课堂化、系统化、正规化的教育模式；同时积极发展劳动教养生产，强调通过生产劳动锻炼，使劳动教养人员转化思想，矫正恶习，养成劳动习惯，学会生产技能。在随后的近十年中，各地的创办劳动教养特色工作都取得了一定的成绩，但劳动教养的执行模式仍然没能完全摆脱刑罚执行模式的影响，而探索出一条具有劳动教养特色的道路来。近年来，随着对劳动教养存在问题的争议和劳动教养立法的呼声越来越高，司法部加大了创办劳动教养特色工作的力度，提出了实行封闭式、半开放式、开放式三种管理模式的构想和要求，并在教育上推行学分制和心理矫治工作，开始注重对教育质量的评估评价，劳动教养工作特色逐渐显现出来。但由于场所安全稳定的巨大压力，各地劳动教养机关都是采取谨慎的态度稳步推进，且全国各地推行的广度和深度也不尽相同，劳动教养工作应有的特色仍没有充分展现出来。

2．3．2劳动教养执行中存在的问题

在劳动教养制度创建初期，由于它具有教育改造，安置就业的性质，其执行模式还是有别于劳改模式（即监禁模式）的，但后来随着劳动教养性质和收容对象的变化，作为限制或剥夺公民自由时间最长、范围最广、影响最大的行政处罚措施，其执行模式逐渐混同于劳改执行模式，同时，由于劳动教养长期附属于劳动改造机关的领导，使劳动教养在实际执行过程中成了二劳改。在实践中，劳动教养管理体制、管理制度、管理方式一直沿袭监狱的封闭管理模式，除了没有电网和武警看押外，在教育、管理、劳动等方面和刑罚执行没有本质的区别。

在实际工作中，由于制度不健全、制度落实不严格、执法人员素质不高等原因，劳动教养执行中存在着较多的问题：吃拿卡要、打骂体罚、玩忽职守成为系统中的三大顽症而长期得不到解决；劳动教养人员逃跑、所内发案、非正常死亡和重大生产责任事故时有发生；所外执行和所外就医把关不严；分级分类管理制度落实不到位；延减教期随意性大；所内教育流于形式，教育内容和教育方法陈旧简单，针对性差；劳动教养人员解教释放后的安置帮教落实不到位，重新犯罪率居高不下，多进宫劳动教养人员比例逐年升高；劳动作为一项重要的教育手段在实践中被异化为惩罚劳动教养人员和创造经济效益的手段，并走向没有生产项目，劳动教养人员长期坐吃闲饭和片面追求经济效益，劳动教养人员长期超时超体力劳动，忽视管理教育两个极端，等等。

以上问题的存在，很大程度上影响了对劳动教养人员的教育挽救质量，影响了劳动教养工作目标的实现，也影响了劳动教养工作的社会形象，加剧了劳动教养的合法性合理性危机，使得劳动教养制度的改革显得更加必要和紧迫。

3．劳动教养制度改革的探索

进入21世纪以来，司法部及全国各劳动教养工作单位加大了对劳动教养制度改革的探索力度，劳动教养工作的特色也逐渐显现出来。在管理上，单一的封闭管理模式逐渐转变为封闭式、半开放式、开放式三种管理模式，在分级处遇的基础上，探索具有中国劳动教养特色的开放处遇模式；在教育上，探索开展心理矫治工作，并吸收借鉴社会学校的办学经验，试验学分制，探索教育矫治质量评价体系等先进教育形式，同时开始对劳动教养人员提供法律服务；在生产劳动上，以开展职业技术培训和习艺劳动为主要特征，着眼于解教就业；随着吸毒劳动教养人员的增加，开始了劳动教养戒毒模式的探索和研究。以上方面的改革和探索尽管由于受到劳动教养强制执行的封闭性条件限制和场所安全稳定的压力，使总体上的变更和创新的幅度还不是很大，但仍旧取得了许多成功的经验，为劳动教养制度的变革和法律体系的完善提供了实践基础。

3．1劳动教养管理制度改革——三种管理模式的探索

三种管理模式指劳动教养场所根据劳动教养人员在所内的表现，对其实行封闭式、半开放式、开放式三个阶段管理，对不同阶段的劳动教养人员实行不同的管理方式、矫治方式、教育内容，给予不同的处遇，同时规定有严格的适用条件和升降级流转程序。由于理解和推行力度的不同，全国各地逐渐形成了深度和广度均有所区别的、特色不尽相同的三种管理模式，但主要特征则基本相同，即封闭式管理阶段实行严格的民警直接管理，突出管理的强制性，劳动教养人员享受有关法律法规规定的生活待遇，除法律法规规定的特殊情况外，一般不享受减期、奖励假等处遇；不得办理所外执行，严格控制会见、亲情电话的次数和自由活动的时间，实行严格的集体定位管理制度和严格的出入报告制度等；在教育矫治内容上，实施集中式、灌输式为主的强制性教育矫治，着重解决安心接受教育挽救和服从管理等问题。半开放式管理阶段实行民警直接管理下的劳动教养人员民主管理，突出管理的宽泛性；劳动教养人员享受减期、奖励假等处遇，并在购物、选餐、会见、亲情电话的次数和自由活动的时间等方面优于封闭式管理阶段；在教育矫治内容上实施启发式、引导式为主的教育矫治，在完成规定课程学习任务的前提下，开设选修课程，满足不同类型劳动教养人员的需要。开放式管理阶段则多实行民警辅导下的劳动教养人员自我管理，突出管理的开放性；劳动教养人员享受更多的减期、奖励假处遇，并在购物、选餐、会见、亲情电话、自由活动等各个方面均有着更大的自由度；在教育矫治内容方面则实施自主式、互动式为主的教育矫治，除规定课程外，绝大多数教学内容可由劳动教养人员根据自己的意愿和需要进行学习，主要以社会适应性教育和就业指导为重点，为劳动教养人员解教后的生活、就业创造条件。部分劳动教养场所加大了对劳动教养人员放假回家或根据条件给予办理所外试工、试农、试学、试商和所外矫治的力度，是劳动教养管理制度改革的有益尝试。

目前在推行三种管理模式的过程中，迫于开放式管理对场所安全稳定带来的巨大压力，各劳动教养场所一般都持审慎的态度，推行开放式管理的步伐明显滞后，使三种管理模式实质上变成两种管理模式，与三种管理模式设计的初衷相去甚远。这种现象也比较真实地反映了劳动教养法律规定滞后对改革探索工作的严重制约，也反映了劳动教养制度改革对劳动教养立法工作的推动作用和迫切需要。

3．2劳动教养教育矫治模式的创新

对劳动教养人员进行教育矫治，是劳动教养工作的一项重要内容。近年来，随着形势的发展，全国各地劳动教养场所按照促进劳动教养人员转变思想，矫正恶习，使其成为守法公民的教育矫治目标要求，积极探索和创新教育矫治新模式，劳动教养场所教育工作取得了许多新的成绩。如上海市劳教局努力构建帮助劳教人员学会学习、学会做人、学会做事、学会生存的四个学会教育体系，北京市劳教局提出开放式、需要式教育理念，打破过去封闭、单一的教育模式。为适应三种管理模式的改革，各地都对教育工作进行了新的探索和尝试，确定了不同管理阶段劳动教养人员教育的主要内容。山东、湖北、湖南、辽宁、山西等许多省份将学分制引入场所教育，为劳动教养教育工作注入了新的活力，提高了教育矫治质量，促进了劳动教养人员的转化。

近年来，劳动教养场所心理矫治工作日益得到重视。各地劳动教养场所基本都建立起了心理咨询室，配备了专门的心理咨询员，一些场所还购置了先进的心理治疗设备，设立了情绪宣泄室。司法部劳教局还先后组织了三期劳教场所心理咨询工作警察培训班，培养了近300名劳教场所心理咨询工作骨干，各地还通过举办培训、组织脱产学习等多种方式，培养了一大批心理咨询专业警察。通过心理健康教育、心理咨询和矫治工作，使劳动教养人员的一些心理问题得到解决，成功的矫治个案逐渐增多，心理咨询的效果逐步显现出来。作为一种新型的教育手段，心理矫治已经成为了劳动教养场所教育工作的一个亮点。

建立教育矫治质量评价体系，对劳动教养场所对劳动教养人员进行教育矫治的质量进行科学考评是近几年才提出的一项新的课题。司法部劳教局专门制定了《劳动教养人员教育矫治质量评价试行办法》，对教育矫治质量评价的原则、标准、途径和方法、结果的管理和运用以及组织实施等作了具体的规定。教育矫治质量评价体系在全国各地劳动教养场所逐步推广和建立，推动了劳动教养场所将工作的重点逐步向提高教育矫治质量的转移，从而实现劳动教养制度应有的价值取向。

3．3劳动教养戒毒模式的探索与研究

由于吸毒劳教人员的大量增加，劳动教养戒毒模式的探索和研究日益受到了理论界和实践工作部门的重视。各省劳动教养部门相继成立课题组，对构建劳动教养戒毒模式进行专题调研，并进行试点和推广。一些理论和实践工作者也提出了整合戒毒资源，把强制戒毒和劳动戒毒进行合并，以及戒毒劳动教养期限应作例外法律规定的观点。2003年，司法部劳教局根据各地试点和推广的经验，在充分调研的基础上，提出了相对封闭、长期管理、综合矫治、后续照管的劳动教养戒毒基本模式，并在全国进行试点和推广。2007年12月29日全国人大常委会通过的将于2008年6月1日实施的《中华人民共和国禁毒法》将强制戒毒和劳动教养戒毒这两种措施合并为一种强制隔离戒毒措施，并规定其期限为二年。虽然新的《禁毒法》正式取消了关于劳动教养戒毒的规定，但不可否认，劳动教养制度及有关劳动教养戒毒模式的研究为我国的戒毒工作做出了积极的贡献。

在实际工作中，劳动教养制度的改革和探索尽管取得了一定的成绩，但由于这项制度本身存在的巨大缺陷，其尴尬的法律地位并不能从根本上得到改变，但这些成绩的取得，为劳动教养制度的变革及我国法律制裁体系的发展和完善带来了新的理念和宝贵的经验。比如封闭式、半开放式、开放式三种管理模式以及与之相适应的教育内容及形式，是对我国长期以来占主导地位的以监禁为主的刑罚执行模式的创新和挑战，也为我国近年来开始进行试点工作的社区矫正提供了可以借鉴的经验。学分制、心理矫治以及建立教育质量评价体系等各种新型的教育形式，为提高对违法犯罪人员的教育改造质量，促使他们顺利回归社会做了许多有益的尝试，也为创新我国对违法犯罪人员矫正教育的形式和方法提供了宝贵的经验。

4．改革劳动教养制度的思考

4．1劳动教养制度改革的主要观点辨析

劳动教养制度存在的种种弊端引起了理论界和实践工作者广泛的讨论和争议，劳动教养的立法工作也日益得到立法者的重视，并多次被列入全国人大的立法计划。广大学者和实践工作者也针对劳动教养立法问题各抒己见，从劳动教养的名称、性质、对象、程序、执行模式的设计等方面提出了不尽相同的观点和建议，均有可取之处。下面笔者就有关劳动教养制度改革的主要观点逐一进行简要评析。

4．1．1保留说

这种观点强调劳动教养在预防和惩罚犯罪、维护社会治安中所起的重大作用，认为由于我国刑法中犯罪概念定量因素的存在，那些屡教不改的违反治安管理行为的人和刑法边缘族，以及《刑法》和《治安管理处罚法》在违法犯罪规定上存在的空档只能由劳动教养制度来调整，所以取消劳动教养制度后难以在法律上找到合适的取而代之的办法，主张以立法的形式使劳动教养制度合法化。

笔者认为，这种简单地以立法的形式保留劳动教养制度的观点，的确可以在一定程度上解决劳动教养制度的合法性危机，但其弊端也是明显的：一是无论其期限如何缩短，但实施劳动教养必须以限制人身自由为手段，这便与行政处罚和刑罚的期限不可避免地产生重复和冲突；二是没有解决在执法过程中存在的自由裁量权太大的问题；三是作为轻于刑罚的劳动教养其严厉程度大于某些刑罚，存在着严重的不合理之处，所以，这种简单地以立法形式固定劳动教养制度的做法并不能从根本上解决劳动教养制度的存在空间和各种弊端，同时也会导致我国法律制裁体系的混乱，因而是不可取的。

4．1．2废除说

这种观点以劳动教养制度存在的种种弊病为基础，认为其收容对象完全可以归并到刑罚和治安处罚调整当中，主张将劳动教养制度彻底废除。

笔者认为，此种观点固然有着相当的合理性，但却是忽视了中国国情的一种观点，一是劳动教养制度虽然有着种种弊病，但其以矫正和预防为重点，注重被劳动教养人员再犯的危险性的特点，一定程度上是对我国刑事处罚体系结构性缺损的弥补，简单废除则是完全抛弃了这些合理成份；二是劳动教养的性质与单纯的处罚有着很大的不同，其收容对象未必完全可以归并到刑罚和治安处罚当中；三是当前我国劳动教养系统尚有10余万从事劳动教养工作的民警和职工，废除劳动教养之后这部分人的分流和安置将成为一个巨大的社会问题。

4．1．3变革说

这是目前绝大多数专家学者和实践工作者所持的观点。这种观点既强调劳动教养制度存在的合理性，又能从劳动教养制度的种种弊端出发，主张从功能、性质、名称、实体、程序、执行模式等方面进行改革，构建具有中国特色的劳动教养制度。

改革的呼声是一致的，但如何改革，新的劳动教养制度如何构建，专家学者和实践工作者则又众说纷纭，存在着较大的分歧。总体上讲，又可以分为以下几种观点：

（一）行政处罚化

这种观点同上文论及的保留说基本相同，只是主张在程序上予以司法化，由人民法院审理决定，或者建立一套独立的审批程序并成立独立的审批机构。

笔者认为，这种观点除存在上文论及保留说的弊端外，还会带来行政权与司法权的混乱，并失去行政裁决简便快捷的优势，造成司法资源的浪费，是诸多方案中最不可取的。

（二）刑罚化

这种观点认为，既然劳动教养的严厉程度明显超过了行政处罚中限制人身自由的程度，甚至超过了管制、拘役及三年以下有期徒刑等刑罚措施，那么它的出路就在于刑罚化和司法化，主张将劳动教养改造为一种刑罚措施，或者建立中国的轻罪制度。

笔者认为，这种观点有一定的合理性，但需要协调与管制、拘役和有期徒刑之间的关系，并对我国现行刑法中犯罪概念定量因素的存在产生影响，同时还有犯罪范围扩大化的后果。

（三）非刑罚化

这种观点根据行刑经济原则和短期自由刑存在的弊端，以及现存的非刑罚处罚方法与刑罚之间的空档，主张将劳动教养改造为一种非刑罚方法，实行较为宽松的管理模式，达到教育矫治违法行为人的目的。

笔者认为，这种观点有较多的可取之处，且符合刑罚轻缓化、民主化的世界趋势，但现行劳动教养制度收容对象结构复杂，全部采取非刑罚方法予以处理是不合适的，因而简单地将劳动教养改造为非刑罚方法会存在一定的片面性。

（四）独立于刑罚与行政处罚之外的处遇制度

这种观点认为劳动教养立法必须跳出行政法和刑事法之间非此即彼的思维模式，从中国的国情出发，建立一种全新的和独立的制裁处罚体系，与我国的刑罚、行政处罚构成三级制裁体系。

笔者认为，这种观点过分迁就客观存在。确定一种独立于刑罚和行政处罚之外的处罚制度，则其执行期限、执行模式与刑罚、行政处罚如何区别将是一个重大课题。而且我国现行的行政处罚与刑罚之间的衔接相对已经比较严密，除上限为15日的行政拘留和下限为1个月的拘役之间存在着15日的空档可通过立法技术加以解决之外，几乎所有涉及行政处罚的法律在做出对违法者的行为给予经济、民事、行政的处罚规定之外，都有情节严重构成犯罪的，依照刑法的有关规定追究刑事责任之类的规定，所以在这一层面上没有劳动教养的地位，也根本没有必要在刑罚与行政处罚之间再设置一种独立的处罚措施。而建立一套独立的制裁处罚体系则是司法资源的重复和浪费。

（五）保安处分化

这种观点从劳动教养制度与保安处分在价值取向方面的相似性出发，主张将劳动教养加以改造，使其成为中国式的保安处分，主要适用于违反治安管理，屡教不改和犯罪情节轻微可以免予刑事处罚或者不起诉，但又由于行为人具有较大危险性不宜马上放回社会的人，强调以违法行为人的人身危险性作为处罚依据，着眼于犯罪预防。

笔者认为：保安处分立足于行为人的人身危险性，实践中尽管可能设计一些具体的适用条件，但由于保安处分针对的是行为人的人身危险性而不是危害行为，执行期限的长短取决于行为人社会危险性是否消失，显然与现代法治社会公认的过罚相当、罪刑法定等原则相背离，而且，由于保安处分适用的实质要件即人身危险性弹性太大，可把握性不强，实践中更容易被滥用。

（六）非处罚化

这种观点主张将少年教养、收容教育、强制戒毒等教育矫正措施以及涉及到乞丐、残疾人、无家可归者的救治措施和对艾滋病等传染病进行治疗的强制医疗措施进行兼收并蓄，统一归到一种新的制度体系之下，分别情况实行矫治、救济和强制医疗等。

笔者认为，这种观点看到了我国现实存在的一些社会问题，并提出了解决措施，但由于脱离了中国的经济、文化背景而显得太过理想化，可以供立法者参考。

4．2劳动教养立法不能出台的主要原因

劳动教养制度是中国共产党人从中国国情出发，创造的具有中国特色的一项制度。从1987年开始，劳动教养立法便与劳动改造立法同时启动，已历时20余年，期间先后被列入七五、八五、九五和十五国家立法规划，并经几十易其稿。特别是2006年以来，《违法行为矫治法》作为专门规范过去劳动教养制度管辖范围的专门法律被再次纳入全国人大的立法规划，引起了理论界和全国劳动教养实践工作者的广泛关注和讨论，许多人对《违法行为矫治法》的立法理念、原则、性质、适用对象、期限、程序、执

《国务院关于劳动教养问题的决定》规定，对于下列几种人应当加以收容实行劳动教养：

（1）不务正业，有流氓行为或者有不追究刑事责任的盗窃、诈骗等行为，违反治安管理，屡教不改的；

（2）罪行轻微，不追究刑事责任的反革命分子、反社会主义的反动分子，受到机关、团体、企业、学校等单位的开除处分，无生活出路的；

（3）机关、团体、企业、学校等单位内，有劳动力，但长期拒绝劳动或者破坏纪律、妨害公共秩序，受到开除处分，无生活出路的；

（4）不服从工作的分配和就业转业的安置，或者不接受从事劳动生产的劝导，不断地无理取闹、妨害公务、屡教不改的。